مقالات فدرالیست، بخش نهم: ساختار خاص و جدید حکومت

مقالات فدرالیست» عنوان مجموعه‌ای شامل ۸۵ مقاله است که در ماه‌های آخر سال ۱۷۸۷ در روزنامه‌های معتبر آمریکایی منتشر شد.
الکساندر همیلتون، جیمز مدیسون و جان جی - نویسندگان این مقالات - کوشیدند در یادداشت‌های‌شان مردم نیویورک به طور اخص و مردم آمریکا را به طور اعم، متقاعد کنند که به نظام سیاسی پیشنهادی کنوانسیون رای دهند.
این مجموعه با ترجمه باقر پرهام و به همت آموزشکده توانا در چند قسمت منتشر می‌شود.

بخش هشتم: قدرت‌هایی که قانون اساسی اعطا کرده

بخش نهم: ساختار خاص و جدید حکومت

بخش دهم: توسل به مردم برای جلوگیری از دست‌اندازی به قانون

مقاله ۴۶

مقایسه نفوذ ایالت و حکومت فدرال

برگرفته از New York Packet

دوشنبه، ۲۹ ژانویه، ۱۷۸۸

مدیسون

به مردم ایالت نیویورک:

می‌خواهم با خلاصه کردن موضوع آخرین مقاله‌ام، ببینم آیا حکومت فدرال است که از محبت و حمایت مردم برخوردار است، یا حکومت‌های ایالتی‌اند که در این باب دست بالا را دارند. بدون پافشاری بر شیوه‌های متفاوت انتصاب این دو، باید در نظر داشته باشیم که هر دوی این حکومت‌ها در گوهر خویش به پیکر عظیم شهروندان ایالات متحده وابسته‌اند.

من این موضع را در اینجا در رابطه با حکومت فدرال به عهده می‌گیرم، و ارائه دلایل‌اش را برای جای دیگری می‌گذارم. حکومت‌های فدرال و ایالتی، ولی، در عمل چیزی جز عوامل و وکلای متفاوت مردم نیستند که با قدرت‌های متفاوت ساخته شده‌اند، و مامور انجام وظایف متفاوت‌اند. رقبای قانون اساسی گویی در استدلال‌ورزی‌های‌شان در این باب کلا مردم را نمی‌بینند و آن‌ها را از نظر دور نگاه داشته‌اند؛ و دیدشان از این دو دستگاه متفاوت نه فقط دیدی از دو رقیب یا از دو دشمن است، بلکه دیدی است که می‌پندارد هیچ عامل مشترک برتری بر کوشش‌ها و اقدامات‌شان در غصب اقتدارهای یکدیگر هیچ گونه کنترل و نظارتی ندارد. این سروران را می‌بایست در همین جا متوجه  اشتباه‌شان کرد. باید به اینان گفته شود که اقتدار نهایی، هر جا که دنبال‌اش بگردیم، فقط از مردم سرچشمه می‌گیرد، و فقط ناشی از مهارت یا جاه‌طلبی حکومت‌های متفاوت برای گستراندن اقتدارشان به ضرر یکدیگر نخواهد بود. حقیقت، نه کم‌تر از نزاکت، حکم می‌کند که در تحلیل ماجرا در هر موردی باید فرض را بر این گذاشت که تبعیتی از احساسات و ضمانت سازندگان مشترک‌اش در کار است. بسیاری از ملاحظات، در کنار آن‌هایی که در فرصت پیشین ارائه شدند، به نظر می‌رسد این مطلب را بی هیچ تردیدی ثابت می‌کنند که نخستین و طبیعی‌ترین دلبستگی مردم می‌بایست معطوف به حکومت‌های ایالات مربوطه‌شان باشد. تعداد بیش‌تری از افراد می‌توانند امیدوار باشند که در اداره ایالت‌ها شرکت کنند. و به این طریق پست‌های اداری و اجرت‌های بیش‌تری معمول خواهد شد. با مواظبت اعلای اینان همه منافع محلی و شخصی مردم تحت قاعده در خواهند آمد و تامین خواهند شد. مردم با طرز کار این پست‌های اداری به شیوه‌ای آشناتر و با دقتی بیش‌تر برخورد خواهند کرد. و بخش بزرگ‌تری از مردم با اعضای این ادارات پیوندهایی شخصی و دوستانه، یا ناشی از روابط خانوادگی و حزبی، برقرار خواهند کرد؛ در عوض این‌ها، بنابراین، انتظار می‌رود که حمایت مردمی با قوت بیش‌تری متوجه کارکنان اداری ایالت‌ها شود. تجربه نیز این‌هایی را که گفته شد تایید می‌کند. دستگاه اداری فدرال گرچه تا اینجا در مقایسه با آنچه می‌توان در یک نظام بهتر انتظار داشت بسیار ناقص بوده، اما در طول جنگ و به‌خصوص در طول مدتی که اسکناس‌هایش اعتبار داشتند، همانقدر از فعالیت و اهمیت برخوردار بوده که در هر شرایطی در آینده هم خواهد داشت.

این دستگاه فدرالی همچنین دست‌اندرکار اقداماتی است برای دفاع از هر چیزی که از نظر ما گرامی بوده و فراهم کردن  هر چیزی که مردم به طور کلی خواستار آن بوده‌اند. بعد از آن که شوق گذرا برای نخستین کنگره‌ها فرو نشست، دائم دیده می‌شد که توجه و دلبستگی شهروندان دوباره به سوی حکومت‌های خاص‌شان برگشته است؛ و شورای فدرالی دیگر هیچگاه بت مورد علاقه مردمی نیست، و مخالفت با افزایش پیشنهاد شده قدرت‌ها و اهمیت‌اش، جاده صافی است برای طی شدن توسط کسانی که می‌خواستند نفوذ سیاسی‌شان را بر مبنای پیش‌داوری‌های شهروندان ایالت خودشان بنیاد نهند. پس اگر مردم چنان که در جای دیگری نشان داده‌ایم بخواهند در آینده به حکومت فدرال دلبسته‌تر باشند تا به حکومت‌های ایالتی، این نوعی تغییر خواهد بود که فقط نتیجه وجود دلایل آشکار و غیر قابل مقاومت به نفع حکومتی بهتر است، دلایلی که بر علاقه‌مندی‌های قبلی‌شان غلبه خواهند کرد. و در این صورت، مردم البته نباید در تنگنای این قرار گیرند که بالاترین اعتماد خود را به جایی اختصاص دهند که دریابند شایسته‌ترین است؛ ولی، حتی در چنین حالتی نیز حکومت‌های ایالتی واهمه‌ای نباید داشته باشند، زیرا قدرت فدرالی فقط در گستره دایره معینی، بر اساس خود طبیعت امور، می‌تواند کار خود را با امتیاز و بهره‌وری انجام دهد. باقیمانده نکاتی که روی آن‌ها پیش نهادم این است که حکومت فدرال و حکومت‌های ایالتی را با هم مقایسه کنیم، میزان آمادگی و توانی است که هر کدام این دو ممکن است از آن‌ها برخوردار باشد برای مقاومت در برابر اقدامات هم و بی‌نتیجه گذاشتن آن‌ها. تا اینجا ثابت کرده‌ایم که اعضای حکومت فدرال بیش‌تر تابع اعضای حکومت‌های ایالتی خواهند بود، بیش‌تر از آن که ایالت‌ها تابع حکومت فدرال باشند. این را هم نشان داده‌ایم که علایق مردم، که هر دو نوع حکومت باید تابع‌اش باشند، بیش‌تر در جهت حکومت‌های ایالتی خواهد بود تا در جهت حکومت فدرال. تا آنجا که تدابیر مربوطه‌شان نسبت به هم ممکن است تحت تاثیر این علل قرار گیرد، می‌توان پذیرفت که حکومت‌های ایالتی می‌بایست به گونه‌ای روشن از امتیاز برخوردار باشند.

ولی از دیدی متمایز و بسیار مهم، امتیاز در همان طرف خواهد ماند. خوشایندی‌هایی که خود اعضا نسبت به حکومت فدرال ابراز خواهند کرد، معمولا به نفع ایالت‌ها خواهد بود؛ در حالی که به‌ندرت پیش می‌آید که اعضای حکومت‌های ایالتی در شوراهای عمومی حامل احساسی مساعد برای حکومت کلی باشند. ذهنیتی محلی همواره به گونه‌ای شکست‌ناپذیر خیلی بیش‌تر در بین اعضای کنگره حاکم خواهد بود، تا ذهنیتی ملی بین قانون‌گذاران ایالت‌های خاص. هر کسی می‌داند که نسبت بزرگی از خطاهای مرتکب شده توسط قانون‌گذاران ایالت، ناشی از آمادگی‌های اعضایش برای فدا کردن نفع عمومی و دائمی ایالت در قبال دیدگاه‌های خاص و جداگانه شهرستان‌ها و نواحی‌ای است که خود در آن‌ها ساکن‌اند. و اگر این اعضا سیاست خویش را آن‌سان وسیع‌تر نکنند که دربرگیرنده رفاه جمعی ایالت خاص‌شان باشد، چگونه می‌شود تصور کرد که همین افراد رفاه عمومی اتحاد، و منزلت و احترام حکومت‌اش را از اهداف علایق و مشورت‌های خود خواهند ساخت؟ به همان دلایلی که اعضای قانون‌گذاری ایالت علاقه‌ای نخواهند داشت  تا دلبسته کامل هدف‌های ملی باشند، می‌شود گفت اعضای قانون‌گذاری فدرال هم ظاهرا علاقه‌مند خواهند بود که دلبستگی بیش‌تری به هدف‌های محلی از خود نشان دهند. از نظر اینان ایالت‌ها همانقدر و منزلتی را خواهند داشت که شهرستان‌ها و نواحی کوچک‌تر از دید قانون‌گذاران ایالتی از آن‌ها برخوردار هستند. تصمیم‌گیری در باب اقدامات بیش‌تر اوقات نه بر مبنای اثری که احتمالا بر آن‌ها مترتب است، نه بر مبنای رفاه و خوشحالی ملی، بلکه بر مبنای پیش‌داوری‌ها، منافع، و مقاصد حکومت‌ها و مردم ایالت‌های خاص، صورت می‌گیرد. آن ذهنیتی که معمولا مشخص‌کننده رفتار کنگره است چیست؟ مداقه‌ای در نشریات‌شان، همچنان که در اعترافات ساده‌لوحانه اشخاصی از این دست که در مجلس هم حضوری داشته‌اند، ثابت می‌کند که اعضا اغلب نشان داده‌اند هواداران ایالت‌های خودشان هستند تا مدافعان بی‌طرف نفع عمومی؛ که اگر در یک مورد پیش آمده باشد که ملاحظات محلی بی‌دلیل فدای توسعه‌یابی حکومت فدرال شده باشند، در مقابل صد بار دیده شده که منافع بزرگ ملت بی‌آنکه لزومی داشته باشد قربانی  پیش‌داوری‌ها، منافع، و دیدگاه‌های ایالت‌های خاص شده‌اند. منظور من از این گونه تفکرات تزریق این معنا نیست که حکومت فدرال جدید طرح سیاسی وسیع‌تری از آنچه حکومت موجود ممکن است پذیرفته باشد، در نظر ندارد؛ از این هم کم‌تر، نمی‌خواهم بگویم که دیدگاه‌هایش همانقدر تنگ‌نظرانه خواهند بود که دیدگاه‌های قانون‌گذاری‌های ایالتی؛ بلکه قصدم فقط این است که دیدگاه‌های حکومت فدرال از هر دوی این‌ها به‌حد کافی بهره خواهد گرفت چندان که نتوانند نه حقوق تک تک ایالت‌ها را زیر پا بگذارند، نه امتیازات حکومت‌های‌شان را. انگیزه‌های حکومت‌های ایالتی در افزایش امتیازات‌شان به ضرر حکومت فدرال، با تدابیر متقابل اعضای حکومت اخیر، به هیچ وجه سرکوب نخواهند شد. با این همه، حتی اگر فرض را بر این بگذاریم که حکومت فدرال ممکن است احساس کند به تدبیری برابر با حکومت‌های ایالتی در جهت گستراندن قدرت‌اش فراتر از محدوده مقرر نیاز دارد، حکومت‌های ایالتی هنوز این امتیاز را خواهند داشت که این گونه تعدی‌ها را پس بزنند. اگر قانونی از سوی ایالتی خاص وضع شود، که با وجود غیر دوستانه بودن‌اش از نظر حکومت ملی، در خود ایالت رضایت مردم را جلب کند و طوری نباشد که سوگند ادا شده توسط کارمندان ایالت‌ها را خیلی ناشیانه بشکند، این قانون، البته به کمک وسایل حاضر و آماده‌ای که به‌کلی فقط در اختیار ایالت قرار دارند، فورا به اجرا گذاشته خواهد شد. و مخالفت از سوی حکومت فدرال، یا دخالت مقامات فدرالی، فقط آتش غیرت همه دست‌اندرکاران را در جانب ایالت برخواهد افروخت، و شر حاصل از آن نیز ممکن نیست پیش‌بینی یا جبران شود، البته اگر فرصتی برای این کار باقی مانده باشد، مگر با توسل به وسایلی که بدون  به بار آوردن تنفر و دشواری هیچ گاه نمی‌شود به کارشان بست.

از سوی دیگر، اگر اقدامی توجیه‌ناپذیر از سوی حکومت فدرال صورت گیرد که مطلوب مردم در ایالات خاص نباشد، که موردی است نادر، یا حتی اقدامی مطلوب که گاه پیش می‌آید، وسایل موجود برای اعتراض و مخالفت با آن قدرتمند و فراهم‌اند. نگرانی مردم، بیزاری‌شان، و احتمالا امتناع‌شان از همکاری با مقامات اتحاد؛ اخم‌وتخم‌های مقامات قضایی اجرایی در ایالت؛ دردسرهای ایجاد شده بر اثر زدوبندهای قانون‌گذاری، که اغلب در چنین شرایطی بر مسائل دیگر افزوده می‌شوند، در هر ایالت موانعی پدید خواهند آورد که غلبه بر آن‌ها دشوار خواهد بود؛ در ایالتی بزرگ این گونه دشواری‌ها بسیار جدی می‌شوند، و چنانچه احساسات چندین ایالت با هم یک جا جمع شوند، به موانعی خواهد انجامید که حکومت فدرالی هرگز جرات مقابله با آن‌ها را نخواهد داشت. ولی دست‌اندازی‌ها و دخالت‌های جاه‌طلبانه حکومت فدرال در اقتدار حکومت های ایالتی، فقط به مخالفت یک ایالت، یا تعدادی چند از ایالت ها ختم نمی شود؛ بلکه در حکم نوعی هشدار از وجود خطریِ کلی تلقی خواهد شد. هر حکومتی از حکومت های ایالتی به این امر مشترک می پیوندد. مکاتبات به جریان خواهد افتاد؛ طرح‌هایی برای مقابله به مشورت گذاشته خواهند شد، با ذهنیتی واحد به عنوان عامل انگیزش و رفتار همگی. خلاصه، همان ترکیبی از احساس نگرانی شکل خواهد گرفت که در مقابل ِوحشت از خطر یوغ خارجی؛ و اگر از نوآوری‌های پی‌ریزی شده داوطلبانه دست برداشته نشود، با همان فراخوان ِتوسل به زور در این مورد روبرو خواهیم بود که در مورد دیگر صورت گرفت. ولی، پرسیدنی ست که چه درجه‌ای از جنون خواهد توانست حکومت فدرال را به چنین حدی از افراط بکشاند. در دعوای‌مان با بریتانیای کبیر یک بخش از امپراتوری بود که علیه بخش دیگر به پا خاسته بود.

متعددترین بخش به حقوق کم تعدادترین هجوم آورد. اقدامی نادرست و نامعقول بود؛ ولی از نظر گمانه‌زنی مطلقا موهوم نبود. اما در موردی که ما در نظر داریم اعتراض چه خواهد بود؟ طرفین چه کسانی می‌توانند باشند؟ بخش کوچکی از نمایندگان مردم در برابر خود  مردم خواهند ایستاد؛ یا بیش‌تر، یک دسته از نمایندگان به تعارض بر ضد سیزده دسته‌شان برخواهد خاست، یعنی بر ضد کل پیکر متشکل از کسانی که مانند خودشان سازندگان مشترک یک نهادند. یگانه پناهگاه باقی‌مانده برای کسانی که پیام‌آوران سقوط حکومت‌های ایالتی‌اند، این است که حکومت فدرال، خلاف همه شواهد موجود، قادر است نیروی نظامی کافی‌ای برای اجرای طرح‌های جاه‌طلبانه‌اش فراهم کند. اگر قرار باشد ثابت کنیم چنین خطری واقعیت چندانی ندارد، باید گفت همه استدلال‌هایی که تا کنون در این مقالات پیش کشیده شده‌اند به نتیجه چندانی نیانجامیده‌اند. این که مردم و ایالت‌ها در طی مرحله‌ای کافی از زمان پشت سر هم به انتخاب کسانی همت گماشته‌اند که برای خیانت به هر دو آماده بوده‌اند؛ که خائنان در طول این دوره به صورتی یک شکل و از روی روش طرح مشخصی را برای گسترش دادن به دستگاهی نظامی دنبال می‌کرده‌اند؛ این که حکومت‌ها و مردم ایالات می‌بایست نزدیک شدن توفان را با سکوت و حوصله تماشا کنند، و به کار خود در تامین مواد و مصالح چندان ادامه دهند که همین توفان در سرهای خودشان بترکد، از زمره اموری است که می‌بایست از نظر هر کسی بیش‌تر به رویاهایی نامربوط از قوه تصوری هذیان‌آمیز، یا از شمار گزافه‌اندیشی‌هایی ناصواب از غیرت‌ورزی‌ای دروغین بنماید تا دل‌نگرانی‌های عاقلانه‌ای برخاسته از احساسی از میهن‌پرستی حقیقی.

بگذاریم این قوه تصور از گزافه‌اندیشی به کار خود ادامه دهد. بگذاریم ارتشی کاملا همخوان با منابع کشور تشکیل شود؛ و اجازه دهیم که چنین ارتشی به طور کامل در خدمت حکومت فدرال قرار گیرد؛ این هنوز به معنای آن نخواهد بود تا آن حد پیش برویم که بگوییم حکومت‌های ایالتی، با برخورداری از حمایت مردم، در وضعی خواهند بود که خطر را دفع کنند. با توجه به بهترین محاسبات، بالاترین شماری که یک ارتش دائمی در هر کشوری می‌تواند بدان برسد از یک صدم کل تعداد مردم آن کشور فراتر نخواهد رفت، یا از یک بیست و پنجم تعداد ساکنان قادر به حمل سلاح. چنین نسبتی اجازه نخواهد داد در ایالات متحده ارتشی با بیش از بیست و پنج هزار یا سی هزار تن از افراد تشکیل شود. در مقابل چنین تعدادی می‌توان میلیشیایی را با نزدیک به نیم میلیون تن از شهروندان سلاح در دست قرار داد با افسرانی منتخب از بین خود این افراد، که برای دفاع از آزادی‌های مشترک‌شان مبارزه می‌کنند، و عامل اتحاد و هدایت‌شان حکومت‌هایی هستند که توانسته‌اند محبت‌ها و اعتمادشان را به خود جلب کنند. می‌توان به‌خوبی شک کرد که میلیشیایی با چنین آمادگی هرگز بتواند به کمک نیرویی مشابه از سربازان دائمی در هم شکسته شود.

آنان که با آخرین مقاومت پیروزمندانه این کشور در برابر نیروهای مسلح بریتانیا بهتر از همه آشنا هستند، بیش‌ترین علاقه‌مندی را برای انکار این امر خواهند داشت. در کنار امتیاز مسلح بودن، که آمریکاییان بالاتر از مردم به‌تقریب هر ملتی دیگر از آن برخوردار هستند، وجود حکومت‌های متبوعه، که مردم به آن‌ها دلبسته‌اند، و افسران میلیشیا را منصوب می‌کنند، سازنده سدی در برابر هر گونه جاه‌طلبی است، سدی غلبه‌ناپذیرتر از آن که هیچ حکومت ساده‌ای، شکل‌اش هر چه باشد، بتواند نمونه‌اش را تامین کند. به رغم وجود دستگاه‌های نظامی در قلمروهای متفاوت اروپا، که میزان‌شان تا آنجا که منابع عمومی‌شان میسر می‌سازد بسیار هم بالاست، حکومت‌های کشورهای اروپایی می‌ترسند اجازه دهند سلاح در دست مردم باشد. و یقینی وجود ندارد که این مردم فقط با همین کمک قادر نخواهند بود یوغ‌هایی را که بر گردن‌شان بسته شده است درهم بشکنند. ولی اگر مردم علاوه بر این از امتیاز دارا بودن حکومت‌هایی محلی که خودشان انتخاب‌شان کرده باشند نیز برخوردار می‌بودند، حکومت‌هایی که بتوانند اراده ملی را به خود جلب و نیروی ملی افسرانی را که توسط این حکومت‌ها در درون خود میلیشیا انتخاب شده‌اند چنان هدایت کنند که مانند دلبستگی‌شان به حکومت، به خود مردم نیز دلبسته باشند، با یقین کامل می‌توان گفت که تخت هر جباریتی در اروپا، به رغم وجود لشکرهایی که دور تا دورش را محافظت می‌کنند، به‌سرعت سرنگون می‌شد. توهینی به شهروندان آزاد و شجاع آمریکا خواهد بود اگر این بدگمانی را در حق‌شان روا داریم که در دفاع از حقوقی که هم اکنون از آن‌ها برخوردار هستند، نسبت به رعایای فاسد شده قدرتی خودسر، برای گرفتن حقوق خویش از دست‌های ستمگران‌شان، توانایی کم‌تری از خود نشان خواهند داد. این توهین را بیش از این در حق‌شان روا نداریم که فرض کنیم با نشان دادن اطاعتی کور و از سر بی‌غیرتی به روند طولانی اقدامات مکارانه، همواره می‌توانند خود را در حد ضرورت آزمون پایین نگاه دارند. استدلال در زیر عنوان حاضر را ممکن است به شکلی بسیار فشرده که در عین حال مفید هم باشد عرضه کرد. حکومت فدرال به هر وجهی که ممکن است ساخته شود، همواره یا به حد کافی تابع مردم خواهد بود، یا نه. در فرض نخست، این تبعیت دست و بال‌اش را خواهد بست تا طرح‌هایی مخالف با خواست سازندگان‌اش در پیش نگیرد. در فرض دیگر، از اعتماد مردم بهره‌مند نخواهد بود، و طرح‌های غاصبانه‌اش توسط حکومت‌های ایالتی، که از حمایت مردم برخوردار خواهند بود، به‌آسانی در هم شکسته خواهد شد. با خلاصه کردن ملاحظات این مقاله و مقاله قبلی، به نظر می‌رسد به این بداهت قانع‌کننده خواهیم رسید که قدرت‌های پیشنهاد شده برای این که به حکومت فدرال اعطا شوند، در مقایسه با آن‌هایی که به ایالت‌های منفرد داده شده‌اند، چنان‌اند که برای انجام مقاصد اتحاد بی برو برگرد ضروری‌اند؛ و همه داد و قال‌هایی که بر سر نفی از پیش اندیشیده و پیامد حکومت‌های ایالتی سرداده شده‌اند، در بهترین حالت تعبیر مساعد از آن‌ها می‌بایست فقط ترس‌های موهوم کسانی شمرده شوند که این گونه مخالفت را ابراز می‌دارند.

پوبلیوس

تصویری از نیویورک در قرن هجدهم میلادی، اثر: Francis Guy.

مقاله ۴۷

ساختار خاص حکومت جدید و توزیع قدرت در بین بخش‌های آن

برگرفته از New York Packet

جمعه، اول فوریه، ۱۷۸۸

مدیسون

به مردم ایالت نیویورک:

اینک که شکل کلی حکومت پیشنهادی و کل قدرتی را که به آن داده شده است از نظر گذراندیم، به بررسی ساختار خاص این حکومت و چگونگی توزیع قدرت داده شده به وی در بین بخش‌های سازنده‌اش می‌پردازیم. یکی از اعتراض‌های اصلی که توسط رقبای محترم‌تر قانون اساسی به این قانون صورت گرفته است، به زیر پا گذاشته شدن فرضی اصل متعارف سیاسی این قانون برمی‌گردد، بدین معنا که قوه‌های قانونگذاری، اجرایی، و قضایی، می‌بایست جدا از هم و متمایز از هم باشند. گفته شده است در ساختار حکومت فدرال به نظر می‌رسد توجهی به این پیش‌بینی اساسی به نفع آزادی نشده است. بخش‌های متعدد قدرت به گونه‌ای توزیع و در هم آمیخته شده‌اند که هرگونه هم‌سانی و هر گونه زیبایی شکل در آن‌ها منتفی است، و برخی از بخش‌های اساسی بنا از این رهگذر در معرض این خطر قرار می‌گیرد که بر اثر وزن نامتناسب دیگر بخش‌ها در هم فروریخته شود. شکی نیست که هیچ حقیقت سیاسی با ارزش بیش‌تر و مبتنی بر اقتدار مدافعان روشن‌بین‌تر آزادی وجود ندارد، مگر همین موردی که اعتراض بر اساس آن صورت گرفته است. تمرکز همه قدرت‌های قانون‌گذاری، اجرایی، و قضایی در دست‌های واحد یک تن، یا تعداد اندک، یا چند تن، چه به صورت موروثی، چه به صورت انتخابی، به‌درستی همان است که در تعریف جباریت آمده است. حال اگر به‌واقع بتوان یک چنین ایرادی از تمرکز قدرت یا از اختلاط قدرت‌ها را بر قانون اساسی فدرال وارد کرد و گفت این قانون اساسی تمایلی خطرناک به چنین تمرکزی دارد، همین خود کافی است، و به دلایل دیگری نیازمند نخواهیم بود، تا احساسی عام از سرزنش نسبت به نظام در همگان برانگیخته شود. با این همه، من خودم را قانع می‌کنم که برای هر یک از ما روشن خواهد بود که اتهام وارد شده بی‌بنیاد است و نمی‌شود از آن دفاع کرد، و اصل متعارفی که بدان استناد می‌کند، اصلی کاملا بدفهمیده شده و بد به کار بسته شده است. برای رسیدن به افکاری درست در این موضوع مهم نامناسب نخواهد بود که ببینیم حفظ آزادی در چه معنایی خواستار این است که بخش‌های بزرگ قدرت از هم جدا و متمایز باشند. هاتفی که در این باب همواره مورد مشورت قرار گرفته و گفته‌هایش مثال زده می‌شوند، مونتسکیو است. او گرچه مولف این حکم در علم سیاست که ارج‌اش را نمی‌توان تعیین کرد نیست، اما دست کم از این شایستگی برخوردار است که چنین حکمی را بازنموده و آن را با موفقیت هر چه بیش‌تر در معرض توجه بشریت قرار داده است. ابتدا بد نیست ببینیم معنایی که خود او از این نکته در نظر داشت چه بود. قانون اساسی بریتانیا برای مونتسکیو همان مقامی را دارا بود که هومر از نظر همه کسانی که به سرودن شعر حماسی پرداخته‌اند از آن برخوردار است. از آنجا که گروه اخیر اثر جاودان شاعر یونانی را نمونه‌ای کامل شمرده‌اند که اصول و قواعد هنر حماسی از آن سرچشمه گرفته‌اند، و هر اثر مشابهی را هم باید بر مبنای همان اصول و قواعد مورد قضاوت قرار داد، این منتقد سیاسی بزرگ، یعنی مونتسکیو، نیز به نظر می‌رسد قانون اساسی انگلیس را چونان معیاری، یا برای آن که از اصطلاح خود او استفاده کنیم، چونان آینه‌ای برای بازنمودن آزادی سیاسی می‌داند؛ و انواع  اصول ذاتی  این نظام خاص را در قالب حقایقی بنیانی به ما عرضه کرده است. و بنابراین، برای این که مطمئن باشیم احساس وی در این مورد چیست، باید به همان سرچشمه‌ای برگردیم که اصل مورد نطر وی از آن برمی‌خیزد. با اندک توجهی به قانون اساسی بریتانیا درخواهیم یافت که بخش‌های قانون‌گذاری، اجرایی، و قضایی در این کشور به هیچ وجه به‌کلی جدا و متمایز از هم نیستند. مقامات اجرایی بخش کاملی از اقتدار قانون‌گذاری را تشکیل می‌دهند. خود بخش اجرایی به تنهایی از این امتیاز برخوردار است که با حاکمان بیگانه قراردادهایی ببندد، که چون بسته شدند، با برخی محدودیت‌ها، حکم قوانینی را دارند که قوه قانون‌گذاری تصویب کرده باشد. همه اعضای بخش قضایی به وسیله خود این بخش تعیین می‌شوند، و می‌توانند با درخواست دو مجلس پارلمان توسط همین بخش از مقام خود خلع شوند، و اگر به مشورت با آن‌ها نیازی باشد، یکی از شوراهای منطبق با قانون اساسی در قوه قضایی را تشکیل می‌دهند. یکی از شاخه‌های بخش قانون‌گذاری هم برای رئیس قوه اجرایی شورای بزرگی منطبق با قانون اساسی را تشکیل می‌دهد؛ چرا که از سوی دیگر، همین شاخه یگانه دارنده قدرت قضایی در مواردی است که بخواهند حکومت را استیضاح کنند (impeachment)، و در همه موارد دیگر همین بخش از اقتدار قضایی اعلای استیناف (appellate) برخوردار است. قاضیان، دوباره، چنان با بخش قانون‌گذاری مربوط‌ند که اغلب در مجالس بحث و مذاکره اعضای این بخش شرکت می‌کنند، البته بدون داشتن حق رای. براساس این امور واقع، که راهنمای مونتسکیو بوده‌اند، می‌توان به‌روشنی نتیجه گرفت در گفته‌هایی این چنین: «در جایی که قدرت‌های قانون‌گذار و اجرایی در وجود یک شخص یا پیکری از قضات جمع شده باشد، آزادی‌ای در کار نخواهد بود»، یا: «اگر قدرت قضاوت از قدرت‌های قانون‌گذاری و اجرایی جدا نباشد»، به معنای آن نیست که این بخش‌ها نمی‌بایست اداره یا دفتری مربوط به بخش خود (partial agency)، یا نظارتی بر اعمال یکدیگر داشته باشند. معنایش، آن‌طور که در واژه‌هایش آمده، و، از این هم مهم‌تر، با موارد مثالی که جلوی چشم‌شان بوده، فقط می‌تواند به این نتیجه ختم شود که در جایی که کل قدرت یک بخش در همان دست‌هایی قرار دارد که کل قدرت بخش دیگری را هم داراست، اصول بنیادی یک قانون اساسی آزاد به هم خورده شده است. در مورد قانون اساسی‌ای که مونتسکیو بررسی‌اش می‌کرده، اگر پادشاه که یگانه مقام اجرایی است قدرت قانون‌گذاری کامل، یا اداره اعلای عدالت را هم در دست خود می‌داشت، ممکن بود با همین مورد سر و کار داشته باشیم؛ یا اگر کل پیکر قانون‌گذاری از قدرت اعلای قضایی، یا اقتدار اعلای اجرایی هم برخوردار می‌شد، نتیجه فرقی نمی‌کرد. ولی جایی برای اعتراض به این‌گونه موارد در قانون اساسی پیشنهادی وجود ندارد. مقامی که کل قدرت اجرایی به وی واگذار شده، خودش نمی‌تواند قانون وضع کند، گرچه می‌تواند به هر قانونی رای منفی بدهد؛ یا خودش شخصا مجری عدالت باشد، گرچه انتصاب کسانی که باید عدالت را برقرار کنند با او است. قضات نمی‌توانند هیچ گونه امتیاز اجرایی داشته باشند، گرچه وظایف‌شان شاخه‌هایی از تنه قدرت اجرایی‌اند؛ یا وظیفه‌ای قانون‌گذارانه، گرچه می‌توانند توسط شوراهای قانون‌گذار مورد مشورت قرار گیرند. کل قدرت قانون‌گذار نمی‌تواند به اقدامی قضایی دست بیازد، گرچه با خواست و اراده با هم این دو شاخه ممکن است قضات را از سمت‌شان برداشت، و یکی از این دو شاخه، در آخرین مهلت چاره‌جویی، از قدرت قضایی هم برخوردار شده باشد. کل قدرت قانون‌گذاری، دوباره، نمی‌تواند به هیچ امتیاز اجرایی دست بیازد، گرچه یکی از شاخه‌هایش تشکیل‌دهنده مقام اعلای اجرایی باشد، و یکی دیگر در استیضاح سومی، بتواند درباره همه عوامل تابع بخش اجرایی، داوری و محکوم‌شان کند. دلیلی که مونتسکیو اصل متعارف خود را بر آن نهاده است، برهان تازه‌ای برای اثبات معنایی است که به آن می‌دهد. وی می‌گوید: «وقتی که قدرت‌های قانونگذاری و اجرایی در دست یک تن یا در قالب یک پیکر اداری یکی می‌شوند، امکانی برای آزادی وجود ندارد، زیرا نگرانی‌ها بالا می‌گیرند مبادا همان سلطان یا همان سنا قوانینی جبارانه وضع کنند و بخواهند آن‌ها را جبارانه به اجرا در آورند»؛ یا می‌گوید: «در جایی که قدرت قضایی با قدرت قانون‌گذاری هم‌دست است، زندگانی و آزادی تابعان در معرض نظارت خودسرانه خواهند بود، زیرا در چنین حالتی قاضی همان قانون‌گذار است. حال اگر قدرت اجرایی را هم در دست بگیرد، این چنین قاضی‌ای می‌تواند با خشونت تمام رفتاری ستمگرانه داشته باشد». برخی از این گونه دلایل را در بندهای دیگر کاملا تشریح کرده‌ایم؛ ولی اشاره کوتاه‌مان به آن‌ها در اینجا برای این بود که به حد کافی ثابت شود معنایی که ما برای این اصل متعارف مشهور از این مولف معروف قائلیم، چیست.

اگر به قوانین اساسی چندین ایالت نگاهی بیندازیم، خواهیم دید با وجود اصطلاحات شورانگیز و در برخی موارد بدون مجوزی که این اصل بر آن‌ها نهاده شده، حتی به مرجعی واحد هم برنمی‌خوریم که بخش‌های متفاوت قدرت در آن مطلقا جدا و متمایز از هم در نظر گرفته شده باشند. نیوهمشایر، که قانون اساسی‌اش آخر از همه شکل گرفت، به نظر می‌رسد کاملا حس می‌کرده که پرهیز از هرگونه اختلاط این بخش‌ها ناممکن و بی‌فایده است، وهمین نظر را این گونه بیان کرده است: «این که قدرت‌های قانون‌گذاری، اجرایی، و قضایی می‌بایست تا آنجا که ذات حکومت اجازه‌اش را می‌دهد، از هم جدا و مستقل از هم باشند؛ یا تا آنجا که این جدایی می‌تواند با زنجیره اتحادی که تمامت قانون اساسی رابه کلیتی انحلال نا‌پذیر از وحدت و دوستی می‌پیونداند، سازگاری داشته باشد.» به همین دلیل، قانون اساسی این ایالت این بخش‌ها را از جهات متعددی با هم مخلوط کرده است. سنا که یکی از شاخه‌های بخش قانون‌گذاری است، در ضمن، دادگاهی قضایی در موارد استیضاح نیز هست. رئیس جمهور که در راس بخش اجرایی قرار دارد، عضو ریاست کننده سنا هم هست؛ و، در کنار رایی که مثل همه در هر موردی می‌دهد، از رای سرنوشت‌سازی در مورد تساوی رای‌ها (tie) نیز برخوردار است. خود کسی که در راس قدرت اجرایی است احتمالا هر سال توسط بخش قانون‌گذاری برگزیده می‌شود، و شورای وی هر سال از سوی اعضای همان بخش رای می‌آورند و انتخاب می‌شوند. چندین تن از مقامات ایالت نیز منصوب شده قوه قانون‌گذاری‌اند. و اعضای قضایی بخش توسط بخش اجرایی منصوب می‌شوند. قانون اساسی ماساچوست هم احتیاطی کافی، گرچه با تاکیدی کم‌تر، را در بیان این ماده بنیادی آزادی در نظر گرفته است. این قانون اساسی می‌گوید: «بخش قانون‌گذار هرگز نباید به اعمال قدرت‌های اجرایی و قضایی، یا هیچ یک از این دو، دست بیازد؛ قدرت اجرایی هم هرگز نباید به اعمال قدرت‌های قانون‌گذاری و قضایی، یا هیچ یک از این دو، بپردازد؛ یا قدرت قضایی نباید به اعمال قدرت‌های قانون‌گذاری و اجرایی، یا هیچ یک از این دو، اقدام کند.» این اعلام نظر با آیین مورد توجه مونتسکیو، آن‌سان که شرح‌اش داده‌ایم، دقیقا می‌خواند، و در حتی یک مورد هم توسط کنوانسیون زیر پا گذاشته نشده است. آیین نام‌برده فقط این ممنوعیت را در نظر دارد که یکی از بخش‌ها نتواند قدرت‌های بخش دیگر را به خود اختصاص دهد و اعمال کند. در هر قانون اساسی حقیقی‌ای که این نکته پیش‌زمینه آن است، اختلاطی نسبی از قدرت‌ها پذیرفته شده است. مثلا، مقام اجرایی از امتیازی منفی نسبت به پیکر قانون‌گذار برخوردار است، و سنا، که بخشی از قوه قانون‌گذاری است، دادگاهی برای استیضاح اعضای بخش‌های اجرایی و قضایی است. اعضای بخش قضایی، هم، قابل انتصاب توسط بخش اجرایی‌اند، و با شکایت دو شاخه قانون‌گذار، توسط اقتدار اجرایی از مقام خود خلع می‌شوند.

سرانجام این که، تعدادی از ماموران حکومت هر سال توسط بخش قانون‌گذار منصوب می‌شوند. از آنجا که نصب اشخاص به کارها، به‌خصوص به کارهای اجرایی، در ماهیت‌اش نوعی امر اجرایی است، نگارندگان قانون اساسی دست کم در این مورد آخری قواعدی را که خودشان مقرر کرده‌اند زیر پا گذاشته‌اند. دیگر به قانون‌های اساسی رُدآیلند وکانکتیکات نمی‌پردازم، زیرا این دو قبل از انقلاب و حتی پیش از آن که اصل مورد بررسی‌مان به موضوعی از توجه سیاسی تبدیل شود شکل گرفته بودند. قانون اساسی نیویورک چیزی در این موضوع ندارد؛ ولی به‌روشنی بسیار به نظر می‌رسد که خطرهای اختلاطی نامناسب بین بخش‌های متفاوت در تهیه آن مورد توجه قرار گرفته باشد. این قانون اساسی، با این همه، اختیار اعمال نوعی کنترل نسبی بر امور مربوط به بخش قضایی را به مقامات اجرایی می‌دهد؛ و، از این هم بیش‌تر، حق کنترلی مشابه را به بخش قضایی نیز می‌دهد؛ و حتی می‌توان گفت که بخش‌های اجرایی و قضایی را در اعمال این کنترل یکی می‌کند. در شورای نامزدی و نصب این قانون اساسی، اعضایی از بخش قانون‌گذار با اقتدار اجرایی، در فراخوان و نصب ماموران، اعم از اجرایی و قضایی، شریک‌اند. و دادگاه‌اش برای برگزاری محاکمه استیضاح‌ها و اصلاح خطاها باید از اعضای یک شاخه از قانون‌گذاری و اعضای اصلی بخش قضایی ترکیب شده باشد. اختلاط قدرت‌های متفاوت حکومت در قانون اساسی نیوجرسی از همه آن‌هایی که قبلا گفتیم بیش‌تر است. در این مورد فرماندار ایالت که مقامی اجرایی است توسط قوه قانون‌گذار منصوب می‌شود، صدر و معمولا نایب ایالت است؛ یکی از اعضای دادگاه عالی استیناف است، و رئیس یکی از دو شاخه قانونگذار، با حق رای برتر در صورتی که آرای موافق و مخالف با هم مساوی باشند. همین شاخه قانون‌گذار، در ضمن، به عنوان شورای اجرایی فرماندار نیز عمل می‌کند، و همراه با آن دادگاه استیناف را تشکیل می‌دهد. اعضای بخش قضایی توسط بخش قانون‌گذار منصوب و در پی استیضاحی از سوی طرف دیگر، توسط شاخه‌ای از این بخش برکنار می‌شوند. بنا به قانون اساسی پنسیلوانیا، رئیس ایالت، که در راس بخش اجرایی قرار دارد، با رایی که بخش قانون‌گذار در آن دست بالا را دارد، هر سال برگزیده می‌شود. وی همراه با شورای اجرایی اعضای بخش قضایی را منصوب می‌کند، و دادگاهی برای استیضاح و محاکمه همه مقامات، اعم از قضایی و اجرایی، تشکیل می‌دهد. قضات دادگاه عالی و قضات صلح هم به نظر می‌رسند می‌توانند توسط بخش قانون‌گذار از مقام خود برداشته شوند؛ و قدرت اجرایی بخشیده شدن در برخی موارد نیز می‌تواند به همین بخش ارجاع شود. اعضای شورای اجرایی در حکم قضات غیر رسمی (ex-officio)ِ صلح در سراسر ایالت‌اند. در ایالت دلآور، مقام ریاست اجرایی توسط بخش قانون‌گذار هر سال برگزیده می‌شود. سخنگویان دو شاخه قانون‌گذار در بخش اجرایی نایب رئیس‌اند. ریاست اجرایی با شش تن دیگر که هر سه تن از آنان را یکی از دو مجلس قانون‌گذار برمی‌گزیند، اعضای دادگاه استیناف را تشکیل می‌دهند؛ این رئیس اجرایی در انتصاب دیگر قضات با بخش قانون‌گذار همراهی می‌کند. در سراسر ایالت‌ها به نظر می‌رسد که اعضای بخش قانون‌گذار، در عین حال، از قضات صلح هم هستند؛ در این ایالت اعضای یک شاخه از همین بخش در حکم قضات غیررسمی صلح‌اند؛ همچنان که اعضای شورای اجرایی هم از این سمت برخوردار هستند. مقامات اصلی بخش اجرایی را بخش قانون‌گذار منصوب می‌کند؛ و یکی از شاخه‌های همین بخش است که دادگاه استیضاح را تشکیل می‌دهد. همه کارمندان و ماموران با درخواست بخش قانون‌گذار از سمت خود برکنار می‌شوند. مریلند اصل متعارف مورد بحث‌مان را در قالب واژگانی غیرقابل تعبیر پذیرفته است؛ و اعلام می‌دارد که قدرت‌های قانون گذاری، اجرایی، و قضایی حکومت می‌بایست برای همیشه جدا از هم و متمایز از یکدیگر باشند. قانون اساسی‌اش، با این همه، اجازه می‌دهد مقام اجرایی توسط بخش قانون‌گذار منصوب شود؛ و اعضای قضایی، توسط بخش اجرایی. زبان قانون اساسی ویرجینیا در این مورد موکدتر است. می‌گوید: «بخش‌های قانون‌گذاری، اجرایی، و قضایی می‌بایست جدا و متمایز از هم باشند؛ چندان که هیچ یک از آن‌ها نتواند قدرتی را اعمال کند که قانونا متعلق به دیگری است؛ هیچ کس نیز حق ندارد قدرت‌هایی بیش از توان یکی از آن‌ها را در عین حال به عهده بگیرد، مگر قضات دادگاه‌های نواحی که می‌توانند برای عضویت در یکی از دو مجلس قانون‌گذار برگزیده شوند.» و در اینجا، نه تنها در ارتباط با اعضای دادگاه‌های پایین‌تر، شاهد استثنایی آشکار هستیم، بلکه می‌بینیم که ریاست قضایی، با شورای اجرایی‌اش، هر دو قابل انتصاب توسط بخش قانون‌گذار‌ند، و دو عضو از اعضای این شورا، هر سه سال یک بار، به میل بخش قانون‌گذار برکنار می‌شوند و جانشینی برای آنان در نظر گرفته می‌شود؛ و همه مقامات اصلی، چه اجرایی، چه قضایی، را یک بخش است که پر می‌کند. امتیاز اجرایی بخشوده ‌شدگی هم در یک مورد به بخش قانون‌گذار داده شده است. قانون اساسی کارولاینای شمالی که اعلام می‌دارد: «قدرت‌های قانون‌گذاری، اجرایی، و قدرت‌های اعلای قضایی حکومت می‌بایست برای همیشه جدا و متمایز از هم باشند»، در عین حال، انتصاب نه فقط ریاست اجرایی، بلکه همه مقامات اصلی بخش‌های اجرایی و قضایی را به هیئت قانون‌گذار می‌سپرد. در کارولاینای جنوبی می‌بینیم که قانون اساسی اعلام می‌دارد مقامات اجرایی می‌توانند توسط بخش قانون‌گذار برگزیده شوند.

این قانون، همچنین، حق انتصاب اعضای بخش قضایی، شامل حتی قضات صلح و روسای پلیس، را به بخش قانون‌گذار می‌دهد؛ و حق انتصاب ماموران بخش اجرایی را تا درجه سروانی در ارتش و ناوگان ایالت. در قانون اساسی جورجیا در همان جا که اعلام شده است: «بخش‌های قانون‌گذار، اجرایی، و قضایی باید جدا و متمایز از هم باشند، چندان که هیچ یک از آن‌ها دست به اعمال قدرتی که به دیگری تعلق دارد نزند»، می‌بینیم بخش اجرایی می‌بایست با انتصاب‌هایی از سوی بخش قانون‌گذار دست به کار شود؛ و امتیاز اجرایی بخشودگی هم سرانجام توسط همین اقتدار قانون‌گذار مورد استفاده قرار گیرد. حتی قضات صلح می‌بایست توسط بخش قانون‌گذار نامزد و منصوب شوند. من با مثال آوردن این موارد که بخش‌های قانون‌گذار، اجرایی، و قضایی در آن‌ها کاملا ازهم جدا و متمایز نشده‌اند، امیدوارم به عنوان وکیل سازمان‌های خاص حکومت‌های ایالتی متعدد تلقی نشوم. من کاملا آگاه‌ام با وجود بسیاری از اصول عالی‌ای که این موارد مثال حکایت از آن‌ها دارند، نشانه‌های قابل رویت نیرومندی از شتاب‌زدگی  و هنوز نشانه نیرومندتری از بی‌تجربگی، که این حکومت‌های ایالتی زیر تاثیر آن‌ها شکل گرفته‌اند، در آن‌ها به چشم می‌خورد. اما این نکته به‌کلی آشکار است که اصل بنیادی مورد بحث‌مان در مواردی ازطریق اختلاطی زیادی بزرگ و حتی می‌توان گفت از طریق تثبیت بالفعل قدرت‌های متفاوت زیر پا گذاشته شده است؛ و در هیچ موردی شاهد صورت گرفتن تدبیری از روی صلاحیت برای به عمل درآوردن اصل تفکیک قدرت‌ها که روی کاغذ از آن نام برده می‌شود، نیستیم. آنچه من خواسته‌ام به اثبات برسانم این است: اتهامی که علیه قانون اساسی پیشنهادی عنوان می‌کنند مبنی بر این که اصل متعارف مقدس حکومت آزاد در آن زیر پا گذاشته شده است، نه بر بنیاد معنای راستین این اصل از نظر مولف آن قرار دارد، نه بر اساس معنایی که تا امروز در آمریکا به آن داده شده است. این موضوع جالب را در مقاله بعدی دنبال خواهیم کرد.

پوبلیوس

صحنه امضای قانون اساسی آمریکا. اثر: Howard Chandler.

مقاله ۴۸

این بخش‌ها نباید چنان جدا از هم باشند که گویی هیچ نظارت

مقرر از سوی قانون اساسی بر یکدیگر ندارند

برگرفته از New York Packet

جمعه، اول فوریه، ۱۷۸۸

مدیسون

به مردم ایالت نیویورک:

در مقاله پیشین نشان دادیم که حکمت سیاسی مورد بحث در آن اقتضا نمی‌کند که بخش‌های قانون‌گذار، اجرایی، و قضایی به‌کلی از هم جدا باشند. اکنون می‌خواهم بکوشم نشان دهم که اگر این بخش‌ها با هم در ارتباط و پیوندی نباشند که هر کدام بتواند نظارتی مطابق قانون اساسی بر دیگری اعمال کند، آن درجه از جدایی که اصل متعارف مورد بحث، به عنوان امری اساسی برای حکومتی آزاد، اقتضا دارد، هرگز در عمل نمی‌تواند به‌درستی صورت پذیرد. این موضوع معمولا مورد قبول است که اداره قدرت‌های اختصاصا متعلق به یک بخش، نمی‌بایستی مستقیما و کاملا توسط هیچ یک از بخش‌های دیگر صورت گیرد. این موضوع نیز به همین اندازه مسلم است که هیچ کدام از آن‌ها نمی‌بایست، مستقیم یا نامستقیم، نفوذی نظارت‌کننده در نحوه اداره قدرت‌های مربوطه‌شان بر دیگران داشته باشد. نمی‌توان منکر این مطلب شد که قدرت از طبعی مهاجم برخوردار است، و از این روی می‌بایست در چنان محدودیت‌هایی قرار گیرد که نتواند از حدودی که برای آن مقرر شده است فراتر رود.

بنابراین بعد از آن که در عالم نظر چندین نوع از قدرت با عنوان‌هایی متناسب با طبیعت‌شان چون قانون‌گذار، اجرایی، و قضایی از هم متمایز شدند، وظیفه مشکل‌تر بعدی این است که تضمینی عملی برای هر کدام فراهم شود که مورد تجاوز دیگری قرار نگیرد.

این که این تضمین چه می‌بایست باشد، مشکل بزرگی است که باید حل کرد. آیا کافی خواهد بود که حدومرزهای این بخش‌ها را در ساختن حکومت به‌دقت تعیین کنیم، و دل‌مان به همین موانع روی کاغذ خوش باشد که تجاوز از حد و غصب قدرتی صورت نخواهد گرفت؟ این همان تضمینی است که به نظر می‌رسد اصولا مبنای کار نویسندگان اغلب قوانین اساسی آمریکا قرار گرفته است. ولی تجربه به ما اطمینان می‌دهد که در اثربخشی این تدبیر تا حد زیادی بزرگ‌نمایی شده است؛ و نیازی ضروری به ابزار دفاعی مناسب‌تری داریم تا اعضای ضعیف‌تر حکومت در برابر اعضای قوی‌ترش محفوظ بمانند. بخش قانون‌گذار در همه جا در حال گسترش دایره فعالیت خویش است و تمامی قدرت را در ورطه گردش بی‌باکانه خویش فرو می‌بلعد. باید به بنیادگذاران جمهوری‌های‌مان، به خاطر شایستگی‌هایی که از خود نشان داده‌اند، آفرین گفت که هیچ اقدامی از انگشت گذاشتن بر خطاهایی که آنان در آن فروغلتیده‌اند کم‌تر خوشایند نیست. با این همه، احترام به حقیقت وادارمان می‌کند بگوییم که این بنیادگذاران به نظر می‌رسد هرگز برای لحظه‌ای هم که شده چشم‌های خود را از مشاهده خطر تهدیدکننده آزادی برگردانده باشند، خطری ناشی از امتیاز هماره فزاینده و هماره غصب‌کننده مقامی موروثی، مورد حمایت و تقویت شاخه‌ای موروثی از اقتدار قانون‌گذاری. به نظر می‌رسد این بنیادگذاران هرگز به ذهن‌شان خطور نمی‌کرده است که خطری از ناحیه غصب‌های قانون‌گذاری هم وجود دارد، چون اعطای تمامی قدرت در دست‌هایی واحد می‌بایست به همان جباریتی بیانجامد که در مورد غصب قدرت‌های اجرایی شاهدش هستیم. در حکومتی که امتیازهای متعدد و گسترده در دست‌های سلطانی موروثی متمرکز است، بخش اجرایی به‌درستی چونان سرچشمه خطر تلقی می‌شود، و با تمامی رشکی که از احساس همت و غیرت نسبت به آزادی برمی‌خیزد، مورد نظارت است. در یک دموکراسی، که در آن انبوهی از مردم شخصا نقش‌های قانون‌گذاری را به عهده دارند، و به علت ناتوانی‌شان در برگذاری تبادل نظرهای منظم و اتخاذ تدابیر سنجیده، در معرض تحریکات جاه‌طلبانه مقامات اجرایی‌شان هستند، این ترس همواره هست که مبادا چنین وضعی در فرصتی مناسب به جباریت ختم شود. ولی در جمهوریتی مبتنی بر آرای مردم، که در آن احتیاط‌های لازم برای محدود نگاه داشتن مقام اجرایی، چه در مورد گستره قدرت‌اش، چه از نظر مدت زمانی‌اش در نظر گرفته می‌شود، و در آن قدرت قانون‌گذاری توسط مجلس اعمال می‌گردد؛ مجلسی که برانگیخته نفوذی است که گمان می‌رود روی مردم دارد، و برخوردار از اعتماد تزلزل ناپذیری به قدرت خویش، با نمایندگانی به حد کافی متعدد که بتوانند تمامی سوداهای موثر بر انبوهی از مردمان را احساس کنند، ولی نه آن‌چنان که بتواند، برای اِرضای سوداهای‌اش، از وسایلی که خرد حکم می‌کند بهره بگیرد؛ برضد جاه‌طلبی دامنه‌یاب این بخش از قدرت است که مردم باید همه احساس رشک خویش را به کار ببندند و همه تدابیر خود را هزینه کنند. بخش قانون‌گذار در حکومت‌های ما، برتری‌ای هم از ناحیه‌ای دیگر دارد. با توجه به این که قدرت‌های مطابق با قانون اساسی‌اش در عین حال گسترده‌تر و کم‌تر محدود به حدومرزهایی مشخص هستند، با سهولت بیش‌تری می‌تواند مواردی از غصب قدرت‌اش را زیر نقاب اقدامات پیچیده و نامستقیمی که به هزینه بخش‌های همکار انجام می‌دهد، پنهان کند. گاهی از اوقات با مساله‌ای در هیئت‌های قانون‌گذار روبه‌روییم که پاسخ گفتن به آن به‌واقع آسان نیست؛ آن مساله این است که آیا دست زدن به اقدامی خاص فراتر از دایره عمل بخش قانون‌گذار خواهد بود یا نه. از سوی دیگر قدرت اجرایی با محدودبودی‌اش در فضایی فشرده‌تر و با ساده‌تربودی‌اش به طبیعت خویش، یا قدرت قضایی با محدودبودی‌اش به حدومرزهایی نامعین‌تر از آنچه در مورد قدرت اجرایی گفته شد، در وضعی قرار دارند که طرح‌های غصب قدرت و خروج از حوزه اختیارات‌شان توسط هر کدام از این بخش‌ها، بی‌درنگ افشا خواهد شد و خودبه‌خود به شکست خواهد انجامید. با این همه، آنچه گفته شد هنوز کامل نیست: از آنجا که بخش قانون‌گذار تنها بخشی است که به جیب‌های مردم دسترسی دارد، و در برخی از قانون‌های اساسی [ایالتی] از امتیاز رازپوشی کامل، و در همه آن‌ها از نفوذی دست بالا در باب پاداش‌های پولی عوامل دیگر بخش‌ها برخوردار است، نتیجه‌اش به پدید آمدن وابستگی‌ای به بخش قانون‌گذار می‌انجامد که به نوبه خودش خروج غیرقانونی این بخش از حدود اختیارات‌اش را آسان‌تر می‌کند. من در این مورد برای بیان آنچه گفتم به تجربه شخصی همگی‌مان اتکا کردم. اگر ضرورت داشته باشد که درستی این تجربه را به کمک دلایل خاص ثابت کنیم، آن قدر دلیل در دست هست که انتهایی ندارد. من ممکن است شاهدی در هر یک از شهروندانی بیابم که به جریان ادارات عمومی وارد بوده یا به آن توجه داشته است. می‌توانم دلایل فراوان در دفاتر عمومی و بایگانی‌های ایالت‌های اتحاد پیدا کنم. ولی به عنوان دلیلی کوتاه و در عین حال به همان اندازه قانع‌کننده و مسلم می‌توانم دو ایالت را مثال بزنم که توسط دو اقتدار استثنا ناپذیر نیز تایید شده است. مورد مثال نخست ویرجینیا است، ایالتی که، چنان که دیده‌ایم، آشکارا در قانون اساسی‌اش اعلام کرده که سه بخش بزرگ قدرت نباید قاطی هم شوند. اقتداری که می‌تواند حرف مرا تایید کند، آقای جفرسون (Jefferson) است که، در کنار دیگر امتیازات‌اش در نگرش به نحوه عمل حکومت، خودش نخستین مقام آن نیز بوده. برای نشان دادن کامل ایده‌هایی که تجربه وی در این موضوع به او آموخته است، ضروری خواهد بود بندی تا حدی طولانی از اثر بسیار جالب وی با عنوان «یادداشت‌هابی درباره ایالت ویرجینیا» (ص. ۱۹۵) را به عنوان مثال در اینجا نقل کنیم. می‌نویسد: «همه قدرت‌های حکومت، از قانون‌گذاری گرفته تا اجرایی و قضایی، به هیئت قانون‌گذار ختم می‌شوند. تمرکز این قدرت‌ها در دست‌های یک تن واحد، درست همان تعریف حکومت استبدادی است. در این که این قدرت‌ها می‌بایست در دست‌های متعدد متمرکز شوند، نه تنها در یک دست، هیچ تخفیفی نباید داد. یکصد و هفتاد و سه مستبد یقینا همانقدر ستمگری خواهند کرد که از یک تن ساخته است. کسانی که شکی در این مورد دارند، بد نیست چشم‌های‌شان را به جمهوری ونیز بدوزند. این که ما خود این نمایندگان را برگزیده‌ایم، چندان اهمیتی برای ما ندارد. آن نوع حکومتی که ما خواستارش بودیم، استبداد انتخابی نبود؛ بلکه حکومتی بود که علاوه بر مبتنی بودن بر اصول آزاد، قدرت‌های حکومتی در آن می‌بایست مابین چندین هیئت از مقامات چنان تقسیم شوند و از چنان توازنی برخوردار باشند که هیچ کدام نتواند از محدوده قانونی‌اش فراتر رود، بی آن که در عمل توسط دو بخش دیگر متوقف و بازداشته شود. به این دلایل بود که کنوانسیون، پس از قبول نسخه حکومت، بنای آن را بر این بنیاد گذاشت که بخش‌های قانون‌گذار، اجرایی، و قضایی، می‌بایست از هم جدا و متمایز باشند، چندان که هیچ کس نتواند دست به اعمال قدرت‌هایی بزند که بیش از حد اختیارات یکی از آن‌ها در آن واحد باشد. ولی هیچ سد و مانعی مابین این چند قدرت پیش‌بینی نشده بود. اعضای بخش‌های قضایی و اجرایی برای ماندن در مقام خود و برخی از آنان برای ادامه دادن به همین مقام، زیر تبعیت بخش قانون‌گذار رها کرده شدند. از این روی، اگر بخش قانون‌گذار از اختیارات اجرایی و قضایی نیز استفاده کند، ظاهرا هیچ مخالفتی در کار نخواهد بود؛ یا اگر هم باشد، اثری نخواهد داشت؛ زیرا اگر مخالفتی صورت گیرد، بخش قانون‌گذار می‌تواند برای توجیه تصمیم‌های خویش به صورت‌جلسه معروف به قوانین مجلس (acts of Assembly) استناد کند که تصمیم‌های یادشده را برای شاخه‌های دیگر اجباری می‌کند. با همین گونه استناد است که بخش قانون‌گذار، در شرایطی متعدد، در باب حقوقی تصمیم‌گیری کرده است که نیازمند مشاورات قضایی بوده، و رهبری اجرایی، در طول کل مدت نشست‌شان، به این گونه تصمیم گیری‌ها واکنشی عادی و آشنا از خود نشان داده است. ایالت دیگری که من به عنوان مثال می‌خواهم به آن اشاره کنم پنسیلوانیاست؛ و اقتدار مورد مثال دیگر، شورای سانسورکنندگان (Council of Censors) و تجمع‌شان در سال‌های ۱۷۸۳ و ۱۷۸۴ است. بخشی از وظایف این هیئت، چنان که در قانون اساسی آمده، این بوده که «ببیند آیا قانون اساسی در تمام بخش‌هایش محترم شمرده شده و زیر پا گذاشته نشده است؛ و آیا شاخه‌های قانون‌گذار و اجرایی حکومت، به عنوان محافظان مردم، به کل وظیفه خود عمل کرده‌اند، یا قدرت‌هایی بزرگ‌تر از آنچه قانون اساسی به آن‌ها داده است به خود داده و آن‌ها را در عمل به کار بسته‌اند.» در اجرای این ماموریت، شورای مورد بحث ناگزیر به مقایسه‌ای میان شیوه‌های عمل دو بخش قانون‌گذار و اجرایی و قدرت‌هایی که قانون اساسی این دو بخش به آن‌ها داده است، کشیده می‌شد؛ و بر مبنای امور واقعی که درستی بیش‌ترشان هم مورد قبول هر دو طرف حاضر در شورا بود، معلوم می‌شود که قانون اساسی، در موارد مهم متعددی، توسط بخش قانون‌گذار آشکارا زیر پا گذاشته شده است. تعداد زیادی از قوانین گذرانده شده‌اند که، بدون هیچ ضرورتی ظاهری، قاعده‌ای را که خواستار آن است تمام قانون‌های متضمن نفع عمومی را نخست باید برای بررسی مردم منتشر کرد، نقض می‌کنند؛ آن هم قاعده‌ای را که از شمار مهم‌ترین تدابیری است که قانون اساسی در مقابله با قوانین نامناسب بخش قانون‌گذار اندیشیده است. قالب محاکمه توسط هیئت داوران که مطابق قانون اساسی است، نقض گردیده و قدرت‌هایی به عهده گرفته شده‌اند که قانون اساسی آن‌ها را به مرجعی نداده است.

قدرت‌های اجرایی زیر پا گذاشته شده‌اند. دستمزدهای قضات، که قانون اساسی آشکارا خواستار تثبیت آن‌هاست، هر جا که فرصتی پیش آمده دچار تغییر شده‌اند؛ و مواردی از جرائم که رسیدگی به آن‌ها به بخش قضایی تعلق داشته، بارها به شناخت و تصمیم بخش قانون‌گذاری واگذار شده‌اند. کسانی که مایل‌اند موارد خاص متعددی را که تحت هر یک از این عناوین قرار می‌گیرند شخصا ببینند، می‌توانند به صورت‌مجلس‌های شورا که زیر چاپ‌اند مراجعه کنند، آنجا معلوم خواهد شد که برخی از این موارد را می‌توان به شرایط خاصی در ارتباط با جنگ نسبت داد؛ در حالی که بخش بزرگ‌ترشان به آثار خودانگیخته حکومتی برمی‌گردند که درست سازمان نیافته است. این نکته نیز آشکار خواهد شد که بخش اجرایی، در نقض‌های مکرری که از قانون اساسی صورت می‌گیرد، بی‌گناه نبوده است. با این همه، سه نکته هست که باید در نظر گرفت:

یک: نسبت بزرگی از این نقض قانون‌ها، یا از نتایج بی‌واسطه جنگ بوده، یا ناشی از سفارش کنگره یا فرمانده کل قوا؛

دو: در بیش‌تر موارد دیگر، بخش اجرایی کاری جز این نکرده که مطابق احساسات اظهارشده یا شناخته‌شده بخش قانون‌گذار عمل کند؛

سه: بخش اجرایی پنسیلوانیا از لحاظ شمار اعضای تشکیل‌دهنده‌اش، از بخش‌های اجرایی ایالت‌های دیگر متمایز است. از این بابت می‌توان گفت که بخش نامبرده نزدیکی بیش‌تری به یک مجلس قانون‌گذار دارد تا به یک شورای اجرایی. و از آنجا که اعضای آن از هر گونه هراسی از لحاظ مسئولیت فردی برای اعمالی که کل هیئت مرتکب آن‌هاست مبرا هستند، و سرمشق‌گیری متقابل و نفوذ همراه با آن اعتمادبخش آنان نیز هست، به خود اجازه می‌دهند با اطمینان بیش‌تری به اقدامات خلاف قانون اساسی دست بزنند تا در موردی که اداره بخش اجرایی در دست یک تن یا تعداد اندکی از افراد است.

نتیجه‌ای که من قطعا از این ملاحظات می‌توانم بگیرم این است که ترسیم خط جداساز ساده‌ای از حدود مرتبط با قانون اساسی ایالاتی چند روی کاغذ، تضمینی کافی برای جلوگیری از این گونه نقض‌ها که سرانجام به تمرکزی جبارانه از همه قدرت‌های حکومتی در دست‌هایی واحد خواهد کشید، نیست.

پوبلیوس