قانون اساسی و دموکراسی

قانون اساسی هر کشوری اصول و شیوه های پایه در سیستم سیاسی کشور را بیان می کند که مستند کار و ساختارهای نهادی حکومت است. یک قانون اساسی دموکراتیک نقشه راهی را برای تاسیس سیستم حکومت مردم بر خویشتن ارائه می کند. قانون اساسی چارچوب حقوقی ای فراهم می کند که در محدوده آن دموکراسی می تواند رشد کند. بنابرین می توانیم بگوییم که دموکراسی بنایی است که بتدریج و بر اساس حاکمیت قانون، در چارچوبی که قانون اساسی مقرر داشته، ساخته می شود.هر چند قوانین اساسی دموکراتیک می توانند از بسیاری جهات با هم تفاوت داشته باشند، در همه آنها شهروندان حاکم اند و انتخاب رهبران و وضع قوانین و سیاست ها در ترجیحاتی که شهروندان اظهار می کنند، ریشه دارد.

نقش قانون اساسی در کمک به کشورهایی که از سیستم اقتدارگرا به نظام دموکراتیک گذار می کنند چیست؟ رژیم های سرکوبگر با مشخصه هایی مانند بالا بودن میزان بی اعتمادی، ناپایداری سیاسی، جنگ قدرت، و فقدان نهادها شناخته می شوند. تدوین قانون اساسی دموکراتیک درست همین مسائل را هدف می گیرد. قانون اساسی چارچوب تازه ای برای تصمیم سازی دولتی می ریزد و شیوه های تازه ای برای انتخاب رهبران حکومتی تعیین می کند. با چنین کاری، قانون اساسی به تعیین این موضوع می پردازد که چه کسی قدرت را اعمال خواهد کرد و چگونه قدرت اعمال خواهد شد. این موجب می شود که قانون اساسی در مرکز نبرد برای قدرت سیاسی قرار گیرد اما در کنار آن به گروههای مخالف نیز فرصتی تاریخی می بخشد تا از فضای ترس متقابل به سوی اعتماد بیشتر حرکت کنند و نبرد برای قدرت را در مسیرهای قانونی پیش ببرند و درگیری های ریشه دار اجتماعی را با شیوه های نهادینه ای که مورد توافق همگان است فیصله دهند و اجازه دهند که درگیری ها به صورتی مسالمت آمیز حل و فصل شود.

از آنجا که قانون اساسی دموکراتیک به دولتی پاسخگو شکل می دهد و نهادهایی ایجاد می کند که هنجارهای دموکراتیک مانند برابری شهروندان در مقابل قانون را منعکس می کنند، بنابرین چارچوبی برای آشتی ملی فراهم می سازد. بر خلاف رژیم های اقتدارگرا، در دموکراسی همه شهروندان از این حق برخودارند که در حکومت و امور سیاسی مشارکت کنند. هر قانون اساسی دموکراتیک هم قدرت را به همه شهروندان گسترش می دهد و هم محدودیتهایی را بر قدرت دولت و اکثریت وضع می کند. این محدودیتها برای حفاظت دموکراسی ضروری است تا اکثریت دست به عملی نزند که حقوق اساسی  شهروندان را نقض کند یا روشهای دموکراتیک را به سایه ببرد. فارغ از اینکه یک حزب چقدر رای دارد، حقوق معینی وجود دارد که قانون اساسی آنها را از تعرض مصون می شناسد و قابل نقض کردن (با رای اکثریت) نیست.

حقوق تثبیت شده در قانون اساسی و محدودیت های اعمال شده بر قدرت نه تنها به خطر خود این حقوق ارزش دارند، بلکه به این خاطر هم ارجمندند که همه شهروندان بر اساس آن می توانند به صورتی معنادار در زندگی سیاسی مشارکت کنند (و نه فقط اکثریت). با حفاظت از شهروندان در مقابل خودکامگی اکثریت است که قانون اساسی دموکراتیک به جوامع کمک می کند تا از حکومت های سرکوبگر به سوی سیستم های آزاد و دموکراتیک حرکت کنند.

قانون اساسی چگونه می تواند بر نتیجه گذار به دموکراسی موثر افتد؟ قانون اساسی به دموکراسی کمک می کند تا در طول زمان مستقر شود مشروط به اینکه قوانین و فرآیندهایی که برای حکومت تازه پیش بینی کرده با توافقی وسیع حمایت شود. رسیدن به توافقی از این نوع نیازمند اعتمادسازی است و زمانی احتمال موفقیت این روند بیشتر می شود که با شیوه های فراگیر گفتگو و مذاکره همراه باشد. این روش پیامدهایی دارد: اولا برای روند تدوین قانون اساسی و ثانیا برای انواع نهادهایی که در قانون پیش بینی می شود و نهایتا نقشی که فعالان جامعه مدنی در دوره تدوین قانون اساسی و پس از آن بازی می کنند.

فرآیند تدوین قانون اساسی

رسیدن به قانون اساسی دموکراتیک برای اینکه به خوبی انجام شود از همه بیش تر نیازمند فرآیندی از مذاکره و توافق بر سنهادهای مشارکت‌پذیری است که حاکم خواهند شد. فرآیند تدوین قانون اساسی می‌تواند از راه انتخاب مجلس ویژه موسسان باشد؛ در داخل قوه مقننه معمول صورت گیرد که امور روزمره حکمرانی را تعیین می کند؛ از طریق نصب کمیسیونی خاص برای مذاکره به صورت “میزگرد” باشد؛ یا تحت نظارت دولت موقت انجام شود. بررسی هایی که در مورد تدوین قانون اساسی انجام شده نشان می دهد که قواعد واحدی برای موفقیت کار وجود ندارد و بیشتر مساله این است که روند اتخاذشده با شرایط سیاسی و اجتماعی و فرهنگی هر کشور و نهادهای آن هماهنگ باشد. با این وجود، چندین مولفه مربوط به فرآیندهای تدوین را می توان مشخص کرد که به احتمال موفقیت قانون اساسی در کاهش شکاف‌های اجتماعی کمک می‌کند و گذار به دموکراسی را پیش می‌برد.

روند تدوین قانون اساسی باید همه گروه‌های کلیدی را در بر گیرد و این فراگیربودن شاید مهم‌ترین معیار موفقیت در این مسیر باشد. این موضوع به‌خصوص در جوامعی اهمیت حیاتی دارد که در آن شکاف های اجتماعی زیاد است یا درگیری خشونت‌باری را پشت سر گذاشته‌اند. اصل فراگیربودن اجازه می‌دهد که گروه‌های متنوع بر سر مواد قانون اساسی مذاکره کنند تا منافع حیاتی خود را حفظ کنند و بنابرین در تدوین قانون اساسی خود را صاحب سهم ببینند. فراگیربودن احتمال پذیرفته شدن قانون اساسی را به مثابه متنی مشروع بالا می برد و آن را از حمایت وسیع عمومی برخوردار می سازد. بخصوص خیلی اهمیت دارد که “خرابکاران” احتمالی هم در این روند شرکت داده شوند یعنی گروههایی که با حاکمیت نظام دموکراتیک مخالف اند و ممکن است به تضعیف قانون اساسی بپردازند یا به دنبال براندازی دموکراسی باشند. از یک دیدگاه عملگرایانه، موفقیت این روند می تواند تا حد زیادی بسته به توان مشارکت دادن مخالفان دموکراسی در جامعه باشد یعنی با دادن سهمی به آنها برای حمایت از نهادها و فرآیندهای دموکراتیک. فراگیری و سازش با هواداران رژیم گذشته که دارد از دور خارج می شود یا دیگر گروههای غیردموکراتیک طبعا با این ریسک همراه است که دموکراسی چه بسا از داخل بتدریج فرسایش یابد؛ یعنی از طرف “بازیگران غیروفادار” – به قول خوان لینز (Juan Linz) که از صاحبنظران در زمینه دموکراسی است. اما آلترناتیو فراگیربودن – یعنی کنارگذاشتن این گروهها- این خطر را به همراه دارد که آنها هر چه بیشتر به سمت تندروی بروند و خطری حتی بزرگتر برای نظام تازه ایجاد کنند.

برای تحقق روندی فراگیر در تدوین قانون اساسی لازم است که هیات تدوین پیشنویس شامل نمایندگانی از اصحاب اصلی قدرت و گروههای شاخص اجتماعی باشد.  وقتی رژیم سرکوبگر از هم می پاشد و گذار سیاسی آغاز می شود، معمولا نه مجلسی از نمایندگان مردم وجود دارد و نه گروههای سیاسی منعکس کننده تنوع جاری در جامعه هستند. بنابرین، اگر قرار است مجلس موسسان به تدوین قانون اساسی تازه بپردازد، قابل توصیه است که انتخاباتی آزاد و منصفانه برگزار شود و قاعده تناسب برای انتخاب نمایندگان از هر منطقه رعایت شود تا اعضای مجلس، نمایندگان درست دیدگاههای مختلف در نوشتن قانون اساسی باشند. اگر روشهای دیگری برای تهیه پیشنویس قانون اساسی انتخاب می شود، باز هم باید هر شیوه شامل نمایندگان گروههای اصلی جامعه باشد. «انحراف از اصل نمایندگیِ دیدگاهها این خطر را به همراه دارد که اصول قانونی بر اساس منافع حزب اصلی دیکته شود و یا برای تامین قدرت و مزیت یک گروه مسلط دستکاری شود.»

زمان برگزاری انتخابات برای برگزیدن هیات تدوین قانون اساسی هم مهم است. برگزاری سریع انتخابات کفه را به سود گروههایی که از پیش و در رژیم گذشته سازماندهی داشته اند سنگین می کند. این می تواند ناشی از آن باشد که آنها بخشی از یک اتحادیه کارگری بوده اند (مثل اتحادیه همبستگی در لهستان) که تحمل می شده، یا سازمانی مذهبی بوده اند (مثل اخوان المسلمین)، یا گروههای دیگری که تحت رژیم قبلی قادر به سازماندهی بوده اند. زمان کافی لازم است تا احزاب تازه پیدا شوند و مردم هم با گزینه های انتخاباتی موجود آشنا شوند. برای نمونه، در اسپانیای دهه 70 میلادی، اتحادیه کارگری که گرایش کمونیستی داشت و غیرقانونی بود بسیار فعال و سازمان یافته بود و خیلی ها فکر می کردند که کمونیست ها اکثریت آرا را در اولین انتخابات دموکراتیک از آن خود خواهند کرد. این نگرانی وجود داشت که اگر کمونیست ها در رای گیری پیروز شوند، ممکن است نهادهای دموکراتیک جدید را از درون تضعیف کنند و آنها را با نهادهایی رادیکال جایگزین کنند. تصمیم به اینکه انتخابات بسرعت برگزار نشود به دیگر گروهها فرصت داد تا سازماندهی کنند و عقاید خود را تبلیغ کنند  و در نتیجه حزب کمونیست تنها بخش کوچکی از آرا را به دست آورد.

قواعد مربوط به فرآیند کار هم بر فراگیربودن نتیجه تاثیر دارد. در این قواعد باید چیزی بیشتر از اکثریت آرا برای تصویب مواد قانون اساسی حاکم باشد تا گروههای مختلف ناچار شوند از طریق مذاکره و سازش به توافق برسند. برای نمونه، در جنوب آفریقا حزب “کنگره ملی آفریقا” که حزب اصلی مخالف بود بیش از اکثریت آرا (نصف بعلاوه یک) در مجلس موسسان قانون اساسی رای داشت اما اکثریت اش به دو سوم آرا نمی رسید. لزوم تصویب قانون اساسی با دو سوم آرای نمایندگان به این معنا بود که کنگره ملی آفریقا نمی تواند بر روند تدوین پیشنویس قانون اساسی مسلط باشد و ناچار خواهد بود با دیگر گروهها برای تصویب متن نهایی به توافق برسد. متن نهایی قانون اساسی به این ترتیب طیف وسیعی از منافع و دیدگاهها را منعکس می کرد و این موجب موفقیت آن در اجرایی شدن بود.

مراجعه به افکار عمومی و آموزش عموم هم در موفقیت روند تدوین قانون اساسی صاحب نقش است. شماری از کشورها این را تجربه کرده اند که از عامه مردم بخواهند نظرشان را در باره متن قانون اساسی پیشنهاد کنند. این البته چالشی ایجاد می کند که چطور باید نظرات مردمی بدرستی عرضه و بررسی شود، اما نقش مهمی در پیوند دادن نظرات شهروندان با تدوین کنندگان پیشنویس قانون اساسی دارد. بخصوص در کشورهایی که فرهنگ تکیه بر قانون اساسی وجود ندارد، تلاش برای دخالت دادن و آموزش مردم از طریق کمپین های آموزشی عموم و دیگر شیوه ها نقشی مثبت در بنای قانون اساسی دارد و به ارتقای آگاهی شهروندان از حقوق اساسی و تکالیف شهروندی شان در دموکراسی کمک می کند.

آفریقای جنوبی نمونه خوبی از این مسائل است. در دهه 90 میلادی، آفریقای جنوبی گذار به دموکراسی خود را آغاز کرد که پارادیمی برای روند تدوین متعادل قانون اساسی شد. اهداف این گذار تسهیل دیالوگ و آشتی ملی در موقعیتی بود درگیری های خشن وجود داشت و رژیمی حاکم بود که (مبتنی بر نظام تبعیض نژادی یا آپارتاید) اکثریت جمعیت کشور را سرکوب می کرد. این واقعیت که اهداف آشتی ملی و دموکراسی تا حد زیادی تحقق یافت نشانگر آن است که نخبگان به اهمیت روندها توجه داشتند، مصمم بودند که روند فراگیر باشد، و متعهد بودند که با عموم مردم مشورت کنند و همزمان آنها را آموزش دهند. اتخاذ روندی دو مرحله ای تصمیم حساسی بود تا با چالشهایی که برای تحقق آشتی ملی و تغییر سیاسی وجود داشت مرحله به مرحله برخورد شود. نخست، مذاکراتی پشت درهای بسته انجام شد تا توافقی برای تشکیل دولت گذار و قانون اساسی موقت به دست آید. در قدم دوم، انتخابات مجلس موسسان به شیوه نمایندگی تناسبی برگزار شد با این هدف که قانون اساسی نهایی را تدوین و تصویب کند. تصویب قانون اساسی موقت که شامل 34 ماده الزام آور بود، و گزینه های هیات نهایی تدوین قانون اساسی را محدود می ساخت، ابتکار بااهمیتی بود. بخش عمده این مواد مربوط به توزیع  قدرت بین دولت ملی و استانها بود و همچنین شامل تعهد به برابری نژادی و جنسیتی می شد.

تعهد به این اصول الزام آور روشن می کند که اولا چگونه قانون می تواند هنجارها را تحکیم کند و ثانیا چگونه پایین آوردن سهم سیاست و طرح روشهایی که به نگرانی های گروهها توجه می کند، باعث موفقیت در تاسیس قانون اساسی می شود. (در آفریقای جنوبی،) این اصول الزام آور باعث اطمینان بخشی شد و گروههای وسیعی از بازیگران را به مشارکت در روند تدوین قانون اساسی ترغیب کرد و از این راه به فراگیر بودن ماهیت آن و موفقیت نهایی اش کمک کرد. علاوه بر اینها، یک دادگاه قانون اساسی طراحی شد با این وظیفه که انطباق متن نهایی را با اصول الزام آورِ توافق‌شده تایید کند.  در آخرین مرحله، آفریقای جنوبی کمپین نوآورانه و گسترده ای در آموزش و مشورت عمومی آغاز کرد که شامل فعالیتهایی بود مثل میتینگ های عمومی، کارگاههای جامعه مدنی، برنامه های رادیو تلویزیون  که بر آموزش قانون اساسی متمرکز بودند، راه اندازی وبسایت و خبرنامه مجلس موسسان، یک خط گفتگوی تلفنی، جزوه ها و برگه های تبلیغاتی، و توزیع میلیون ها نسخه از پیش نویس قانون اساسی در مراحل مختلف تدوین آن.

در مقابل، روند تدوین قانون اساسی در عراق و مصر نشانگر فرصت های بر باد رفته برای پیشبرد آشتی ملی از طریق تاسیس دموکراتیک قانون اساسی است. در هر دو کشور نیاز به فراگیر بودن و مذاکره و اعتمادسازی از اهمیتی فوق العاده برخوردار بود. با اینهمه، در هر کدام از آنها روند تدوین قانون اساسی فاقد این مشخصه ها بود. قانون اساسی عراق با عجله تهیه شد بدون اینکه مردم در آن دخالتی داشته باشند و در غیاب عرب های سنی – که از گروههای عمده در کشور بودند. با وجود مخالفت جماعت سنی ها با قانون اساسی این قانون طی رفراندوم سال 2005 به تصویب رسید. در مصر هم ما هرگز نخواهیم دانست که آیا در صورت وجود هیات فراگیر برای تدوین قانون اساسی، و اتخاذ تدابیر مشابهی مثل آفریقای جنوبی و تعیین اصول الزام آور و دیگر اقدامات برای رفع نگرانی های بخش های غیراسلامی جامعه، نتیجه چقدر متفاوت می بود.

پیش نویس قانون اساسی: گذار دموکراتیک و گزینه های نهادی (Institutional Choices)

به مانند روند تدوین قانون اساسی، برای ترتیبات نهادی که قانون اساسی تاسیس می کند نیز قواعد از پیش تعیین شده ای وجود ندارد. با اینهمه، به طور کلی می توان گفت که قانون اساسی دموکراتیکی که به خوبی نوشته شده باشد باید حاصل سازش ها و چانه زنی هایی باشد که منافع گروههای اصلی جامعه را تامین کند. بالا بردن احتمال پذیرش پیشنویس قانون اساسی وقتی ممکن است که مواد آن و نهادهایی که تاسیس می کند به نیازها و نگرانی ها و آرمان‌های گروههای ذی نفع پاسخ داده باشد. این هدف وقتی تامین می شود که هیات های پیشنویس قانون اساسی:

الف. فراگیر باشند و همه گروههای صاحب قدرت را نمایندگی کنند؛

ب. به راههایی توجه کنند که گزینه های نهادی قانون اساسی منافع گروههای اصلی را حفاظت کند و قدرت را توزیع کند و مشوق هایی برای رفتار “درست” در نظر بگیرد؛

ج. حقوق (مردم) را مستحکم سازند و پایه هایی را بگذارند که دادگاههای مستقل و نهادهای نظارت کننده بر اساس آن ساخته شوند.

فراگیر بودن + سازش = حفاظت از منافع

«روند تدوین قانون اساسی که همه گروههای صاحب مشروعیت و بازیگران و ذی نفعان را شامل شود و به آنها اجازه مشارکت بدهد، بیشتر احتمال دارد که به تاسیس نهادهایی ختم شود که دموکراسی را تقویت می کنند و نه تضعیف.» فراگیری وسیع اصحاب قدرت و گروههای اجتماعی در تصمیم گیری در مورد محتوای قانون اساسی امری حیاتی است زیرا این اطمینان را ایجاد می کند که توافقی که حاصل شده نشانگر اجماع عموم در مورد نهادهای تاسیسی، توزیع قدرت و فرآیندهای حکمرانی در سیستم جدید است. تلاش های مربوط به اجماع سازی نیز به نوبه خود به این معنا ست که گروههای متنوع در جامعه احتمال بیشتری دارد که ترتیبات بنیادین جدید را که با آن موافقت کرده اند تامین کننده منافع خود ببیند و بدانند که منافع ایشان محترم و محفوظ است. پیشنویس کردن قانون اساسی، گفتگوهای فراگیر و مذاکره و سازش به  موضوع اعتمادسازی هم کمک می کنند؛ امری که در تلاش برای دست آوردن قواعد جدید زندگی سیاسی میان گروههای مخالف ضروری است.

با وجود اهمیت بسیار زیاد حضور نمایندگانی از طرف بازیگران اصلی در جریان پیشنویس قانون اساسی، این حضور می تواند در برخی سازش های بنیادین جنجالی باشد. گاهی این سازش ها می تواند حتی با وارد شدن مشخصه های غیردموکراتیک در قانون اساسی همراه باشد که بدون آن مواد، قانون را کاملا دموکراتیک می ساخت اما لازمه تامین حمایت برای تغییرات است. برای مثال، گذار به دموکراسی در شیلی در دهه 90 میلادی توانست پیش برود چرا که مذاکره کنندگان از طرف اپوزیسیون موافقت کردند که چندین ماده قانون اساسی به درخواست نظامیان حاکم که قرار بود از صحنه خارج شوند، “غیردموکراتیک” باشد. این مواد گزینه های انتخاب مقامات را با رای عمومی محدود می ساخت، اما با قبول آن مواد در قانون اساسی نگرانی های رژیم نظامی که در حال واگذاری قدرت بود و حامیان راستگرای آنها رفع می شد. احزاب طرفدار دموکراسی با این مواد موافقت کردند تا چیزهای دیگری را که می خواستند به دست آورند و بتوانند هدف بزرگ بازگشت به حکومت منتخب و مدنی را پیش ببرند.

شیلی نشان داد که چطور با چانه زنی استراتژیک بر سر مواد قانون اساسی و کاهش نگرانی گروههای مخالف یکدیگر و ارائه پایه ای عقلانی برای حمایت از ترتیبات قانون اساسی جدید، می توان راه را برای استقرار نظام دموکراتیک هموار کرد. توانایی برای حذف نهایی مواد غیردموکراتیک مهم است، اما این موضوع ریسک های بالقوه در چنین سازشهایی را برجسته می کند. قانونگذاران شیلیایی بتدریج توانستند حمایت لازم برای حذف قانونی این مواد را فراهم کنند اما این کار 15 سال طول کشید.

پیش‌نویس قانون اساسی و مشوق‌های نهادی

یک راه برای درک تاثیری که گزینه های نهادی در پیش نویس قانون اساسی خواهد داشت این است که مشوق هایی را تحلیل کنیم که موجب می شود بازیگران سیاسی رفتاری پیشه کنند که سیستم دموکراتیک را تقویت می کند یا برعکس دست به کارهایی بزنند که به تضعیف آن می انجامد. تحلیل این مشوق ها کار پیچیده ای است و با در نظر گرفتن این واقعیت که ترتیبات قانون اساسی با گزینه های نهادی (یا تاسیسی) – مثل نوع قوانین انتخاباتی – تاثیر متقابل ایجاد خواهند کرد تحلیل پیچیده تر هم می شود. یک اصل راهنما که می تواند پایه تحلیل مشوق ها باشد توزیع قدرت میان قوای (سه گانه) حکومت است به جای اینکه آنها را در یک محل (یا نهاد) متمرکز کنیم. توزیع قدرت با اعطای حفاظت نهادی از منافع گروههای مختلف جامعه مشوق هایی را برای تایید قانون اساسی به وجود می آورد. این روش برنده های متعددی ایجاد می کند (و نه اینکه یک برنده همه پویایی قدرت را از آن خود کند) و در نتیجه حمایت از نظام دموکراتیک در قانون اساسی را افزایش می دهد.

توزیع قدرت “عمودی” (بالا به پایین)

پیش بینی موادی در قانون اساسی که قدرت را به صورت عمودی توزیع می کند یعنی از حکومت مرکزی به شعبات حکومت در مناطق، می تواند با ارائه درجات مختلفی از خودگردانی امور به آنها، تا منافع (محلی) خود را حفظ کنند، به جلب حمایت از قانون اساسی تازه کمک کند. انواعی از قانون اساسی سیستم غیرمتمرکز فدرال تاسیس می کنند و سهم مهمی از قدرت را به موسسات محلی و استانی واگذار می کنند؛ این شیوه از توزیع قدرت به جوامعی که دارای گرایش های مختلف و قوی منطقه ای هستند، اجازه می دهد که در کنار هم به شیوه مسالمت آمیز و در درون دولتی بزرگتر همزیستی کنند. با توجه کردن به شکاف های منطقه ای و پرهیز از بی اعتنایی به آن یا سرکوب این شکاف ها، گزینه های نهادی تعیین شده می تواند بازیگران مناطق کشور را ترغیب کند که از قانون اساسی دموکراتیک حمایت کنند چون منافع آنها را تامین می کند. هر جا که شکاف های منطقه ای بر اساس تفاوتهای هویتی است – که می تواند فرقه ای، قومی، قبایلی، یا زبانی باشد – فدرالیسم (و صورتهای دیگر حکومت غیرمتمرکز) راه سازنده ای برای حفظ تنوع و کثرت در داخل یک دولت واحد خواهد بود. درگیری های مبتنی بر هویت ممکن است در طول زمان کمرنگ شود چرا که افراد تعلق خاطری به هر دو بخش -منطقه ای و دولت ملی- پیدا می کنند. در اسپانیا، نظامی نیمه فدرال انتخاب شد تا به نگرانی مناطقی مثل کاتالونیا و باسک توجه شود که از نظر تاریخی دارای هویت های متمایز زبانی و فرهنگی بودند. قانون اساسی کانادا “فدرالیسم نامتقارن” را مستقر ساخته است و (نه به همه مناطق که) تنها به منطقه کبک قدرت محدودی بخشیده است که به صورت غیرمتمرکز عمل کند چرا که این منطقه دارای هویت ملی و زبانی متفاوتی است.

توزیع قدرت “افقی”

توزیع افقی قدرت در داخل قوای حکومتی و در بخش های مختلف هر یک از آنها نیز می تواند گروههای مخالف را به حمایت از قانون اساسی جدید برانگیزد. سهیم شدن قدرت در ساختار قوه مجریه برندگان متعدد درست می کند و به گروههای مختلف اطمینان می دهد که در تصمیم گیری ها در بالاترین سطح نقش دارند. برای نمونه، قوه مجریه شورایی (نه یک نفره) در سوئیس، بوسنی هرزگوین، یا اروگوئه قرن 20، قدرت اجرایی را میان گروههای رقیب به اشتراک می گذارد و به هر یک از آنها سهمی در حفاظت از ترتیبات قانون اساسی می دهد. شراکت در قدرت اگر چه می تواند در جلب حمایت اولیه از قانون اساسی دموکراتیک موثر باشد، اما اگر محدود به گروههای معینی بماند می تواند در درازمدت موانعی هم برای بقای دموکراسی ایجاد کند. بعلاوه، این موضوع می تواند به مشکل لاینحل فساد و پارتی بازی منجر شود. در لبنان مثلا شراکت در قدرت بر اساس فرق مذهبی است و این میدان را برای کنار هم نشستن مذاهب مختلف باز می کند اما به دولتی ناکارامد انجامیده که تصمیم گیری در آن فلج است. اما مهمتر از آن، جریان اصلی در مدل لبنان که «هویت های فرقه ای را تقویت می کند و به آنها حقوق کامل سیاسی و قانونی می بخشد، به قیمت از دست رفتن همگرایی برای ایجاد یک هویت مشترک تمام شده است.» نهادهای دموکراتیک باید بتوانند به تکامل پویایی قدرت جدید در جامعه پاسخ دهند و تشکیل گروههای جدید و ائتلاف های تازه را ممکن سازند تا بتوانند به قدرت سیاسی دست یابند.

طراحی های مختلف برای قوه مجریه نیز بر توزیع قدرت تاثیر می گذارد و مشوق های شاخصی ایجاد می کند که به نوبه خود بر حمایت از قانون اساسی، شیوه حکمرانی و نتیجه گذار دموکراتیک تاثیر خواهند داشت. در جامعه ای که به حکمرانی خودکامه عادت کرده است، ممکن است نویسندگان پیشنویس قانون اساسی وسوسه شوند که رئیس جمهوری قدرتمند در راس حکومت قرار دهند. این گزینه برای وضعیتی که در آن یک حزب یا گروه مسلط قدرت دارد هم ممکن است جذاب باشد. با اینهمه، طراحی قانون اساسی به صورتی که به رئیس جمهور منتخب قدرت بسیاری اعطا شود با این خطر همراه است که از این قدرت سوءاستفاده شود و حقوق مصرح در قانون اساسی و فرآیندهای دموکراتیک فرسایش یابند. این وضعیتی است که اخیرا در روسیه و در دوره ولادیمیر پوتین، در اکوادور در دوره رافائل کورئا (Rafael Correa) و در ونزوئلای هوگو چاوز(Hugo Chavez) تجربه شد. بر اساس یک مطالعه در این زمینه، «نیاز به پاسداری (از قانون اساسی) در مقابل بازگشت به خودکامگی رئیس جمهوری امری ضروری در گذارهای مبتنی بر قانون اساسی در منطقه (خاورمیانه و شمال آفریقا) است و قوانین اساسی در این منطقه باید با در نظر داشتن این امر نوشته شوند.»

تحقیقات همچنین نشان می دهد که قوه مقننه قوی، به جای رئیس جمهور قدرتمند، راه بهتری برای رشد موفقیت آمیز دموکراسی است. زمان می برد که قانونگذاران موثر پرورش یابند بخصوص در جوامعی که تاریخ درازی از اقتدارگرایی داشته باشند. بعلاوه، مجلس قانونگذاری معمولا در موقعیت تازه یا شکننده دموکراتیک می تواند ناکارآمد و آشفته باشد. با اینهمه، مجلس نهادی است که از همه به شهروندان نزدیکتر است چرا که اعضای آن نمایندگان مستقیم شهروندان اند. اگر قانون اساسی طوری نوشته شود که رئیس جمهوری قدرتی مافوق قدرت مجلس پیدا کند، ممکن است این نهاد انگیزه چندانی برای بازی سازنده در حوزه قانونگذاری نداشته باشد و نمایندگان منتخب به جای آن نیروی خود را اساسا در فعالیتهای مانع ساز صرف کنند. در چنین شرایطی، نوع طراحی قانون اساسی چه بسا به چالش های گذار به دموکراسی بیفزاید.

یک راه جانشین برای اینکه رئیس جمهوری منتخب (که با رای مستقیم انتخاب می شود و نه با رای مجلس) قدرتمند باشد ایجاد تعادل میان قدرت او و مجلس است. این طراحی نهادی شامل “چک و کنترل”هایی خواهد بود که دو طرف را در تدوین قوانین به سازش ترغیب کند. گزینه دیگر آن است که قانون اساسی ریاست جمهوری منتخب با رای مستقیم مردم را بپذیرد اما مقام او را عمدتا تشریفاتی تعریف کند و ریاست دولت را به منتخب حزب (یا ائتلافی از احزاب) در مجلس که دارای بیشترین رای است واگذار کند. این ترتیب در برخی از سیستم های نیمه جمهوری پذیرفته شده است. گزینه سوم پذیرش نوعی از سیستم پارلمانی است که در آن رئیس دولت نخست وزیر است و با رای قانونگذاران انتخاب می شود – بر اساس رای حزب یا ائتلافی که در انتخابات بیشتری رای را آورده است. هر کدام از این نوع طراحی های قوه مجریه به توزیع قدرت متفاوتی می انجامد و هر یک دارای مزایا و محدودیتهایی در امر حکمرانی است. به طور کلی، سیستم های پارلمانی ممکن است با تغییرات مکرر در دولت روبرو شوند اما در بن بست های دولت و در شرایطی که رئیس دولت حمایت احزاب پارلمان را از دست دهد انعطاف بیشتری برای مدیریت اوضاع دارند. سیستم های مبتنی بر ریاست جمهوری غالبا دچار بن بست میان مجلس و رئیس جمهور می شوند اما راهی در قانون اساسی ندارند که بتوانند رهبری دولت (یا رئیس جمهوری) را پیش از انتخابات برنامه ریزی شده بعدی تغییر دهند؛ و رئیس جمهور را، علیرغم نداشتن حمایت مجلس، نمی توان پیش از پایان دوره اش از کار برکنار کرد.

تحقیقات بسیاری در خصوص روابط میان انواع قوه مجریه با رشد دموکراسی صورت گرفته است.  کسانی که به پیش نویس قانون اساسی می پردازند باید هم سازش ها را در ذهن داشته باشند و هم به پیامدهای احتمالی شیوه های تقسیم قدرت بر رفتار رهبران سیاسی بیندیشند. تا حدودی که می توان تعمیم داد باید گفت گزینه های نهادی که قدرت را تقسیم می کنند و انگیزه وارد شدن در مذاکره و سازش را بالا می برند به حال تدوین قانون اساسی سودمند اند و در موفقیت گذار دموکراتیک موثر خواهند بود.

تحکیم حقوق و ترویج عدالت

رابطه ای طبیعی میان پایبندی به حقوق اساسی و توانایی برای تحقق سیستم دموکراتیک وجود دارد یعنی سیستمی که بتواند حکمرانی مردم بر خویشتن را در عمل ممکن سازد. مواد قانون اساسی که حقوق پایه را بیان می کنند با مستقر ساختن اصول قابل اعمال، گذار دموکراتیک را پیش می برند. در تکمیل حقوق مصرح در قانون اساسی، نویسندگان این قانون موادی را وارد متن می کنند که تاسیس دادگاههای مستقل و نهادهای نظارت کننده را ممکن می سازد. این کار کمک به پیشبرد گذار دموکراتیک است چون به شهروندان امکان می دهد که با تکیه بر فرآیندها و نهادهای قانونی اجراشدن حقوق خود را طلب کنند. در حمایت از رشد دادگاههای مستقل و نهادهای ناظر، این نکته قابل توصیه است که اعضای آنها باید در روندی انتخاب شوند که جمعی متنوع از گروههای سیاسی و حرفه ای در آن شرکت داشته باشند تا مانع از آن شوند که این نهادها در اختیار حامیان یا اعضای حزب و گروه خاصی قرار گیرد. علاوه بر این، بسیاری از قوانین اساسی یک دادستان حقوق بشر یا قاضی حقوق بشر (Ombudsman) نیز در نظر می گیرند تا حافظ تضمین های قانون اساسی در زمینه حقوق شهروندان باشد.

مواد قانون اساسی که حافظ حقوق اساسی مردم است و دادگستری مستقلی پایه می گذارد، زمینه را برای نوآوری هایی در جهت ترویج عدالت و غلبه بر تبعیض هایی که مبتنی بر هویت (فرقه ای) و نفرت است، آماده می کند. برخی بندهای ویژه دوره گذار در قانون اساسی در کنار قوانین عادی می تواند برای بررسی موارد نقض حقوق بشر در رژیم قبلی، تاسیس کمیسیون های حقیقت یاب، عفو عمومی، و بازگرداندن مبارزان مسلح به زندگی غیرنظامی استفاده شود. شکاف های مبتنی بر هویت ها (فرقه ای و قومی و مانند آن) بخصوص شکافهایی که به مذهب و قومیت بر می گردد، از دشوارترین مسائل برای جوامعی هستند که دوران پس از رژیم های اقتدارگرا را آغاز کرده اند. در مقابلِ چنین شکاف هایی، که غالبا با حمایت حاکمان خودکامه تحمیل شده است، در سیستم دموکراتیک باید داشتن حقوق برابر را به همه شهروندان گسترش داد. قانون اساسی می تواند با توجه به این شکاف های هویتی به ممنوعیت تبعیض بر اساس قومیت، مذهب، جنسیت یا جهتگیری جنسی توجه کند و این ممنوعیت را در منشور محکم حقوق ملت مطرح سازد.

وقتی که حقوق ملت با کمک دادگاهها حفاظت و اعمال شود، دولت ها ناگزیر خواهند بود برای تحقق آرمانهای مصرح در قانون اساسی تلاش کنند. قانون اساسی مکزیک شامل موادی است که به تبعیض جنسیتی در قلمرو خصوصی (غیردولتی) می پردازد؛ از جمله تضمین برابری دستمزد برای کار مساوی. دادگاههای مکزیک در حال حاضر به سمت قانونی ساختن ازدواج همجنس حرکت می کنند که برای مدتها در سراسر آمریکای لاتین تابو بوده است. قانون اساسی لهستان عدم تبعیض را در بخش دولتی – مثلا آموزش و پرورش- تضمین کرده است. در دهه 90 میلادی، چندین قانون اساسی جدید در آمریکای لاتین سیستم قضایی بومیان (indigenous) و مراجع آنها را به رسمیت شناختند. این دست اقدامات برای نشان دادن احترام به قوانین عرفی در کنار اصول دموکراتیک قانون اساسی می تواند نمونه های سازنده ای باشد برای دیگر کشورهایی که در آن ها سنت های داوری، بر اساس مذهب یا دیگر منابع عرفی، موجب شکاف شده اند.

قوانین اساسی همچنین می توانند با درج موادی که به گروههای اقلیت قدرت می بخشد یا روش برخورد ویژه ای را با آنها مقرر می کند، به ترویج برابری بپردازند. برخی قوانین اساسی نظامهای سهمیه ای برای گروههای خاصی از شهروندان تعیین می کنند؛ مثلا برای نمایندگی زنان در مجلس یا گروههای اقلیت در کشور. در قانون اساسی پاکستان بخشی از کرسی های مجمع ملی برای غیرمسلمانان اختصاص یافته است. دیگر قوانین اساسی به تعیین سیاست چندزبانی، نظام انتخابات تناسبی، فدرالیسم، ترتیبات خاص برای شراکت در قدرت و دیگر ابداعات نهادی پرداخته اند تا اصل نمایندگی اقلیت های مختلف را ترویج کنند.

نقش جامعه مدنی

گروههای جامعه مدنی نقش مهمی در فرآیند تدوین قانون اساسی بر عهده دارند. این گروهها آموزش مدنی عمومی را بر عهده می گیرند، پیشنهادهایی را برای نویسندگان پیش نویس قانون اساسی آماده می کنند، میان شهروندان لابی می کنند، تحقیق انجام می دهند، آنها را سازماندهی و بسیج می کنند، و مردم را در باره مسائل انتخابات و قانون اساسی توجیه می کنند. کنش سیاسی وقتی از احتمال موفقیت بیشتری برخوردار است که گروهها (در جامعه مدنی) با یکدیگر تشکیل شبکه بدهند و پیوندهایی با رسانه ها و احزاب سیاسی برقرار کنند. در اوایل دهه اول قرن 21 در کنیا، 52 سازمان سکولار و مذهبی به تشکیل کمیسیونی غیررسمی پرداختند که به گوشه کنار کشور سفر کرد تا نظرات مردم را در خصوص نیاز به قانون اساسی جدید جمع آوری کند؛ کاری که باعث شد دولت به اکراه تن بدهد و دست به عمل بزند. یکی از کنشگران جامعه مدنی در سریلانکا هم تاثیر تلاشهای سازمان اش در زمینه پیش نویس قانون اساسی را چنین توصیف می کند: «وقتی ما از مسائل حکمرانی حرف می زدیم مردم می خندیدند. وقتی از شفافیت حرف می زدیم پاسخهای مردم طعنه آمیز بود. وقتی از کمبود دموکراسی می گفتیم، مردم .. می گفتند که خب طبیعی است! اما همین مباحث امروز در دستور کار سیاست عمومی قرار دارد. فراموش نکنیم که ما این مباحث را مطرح کردیم و بعد از آن احزاب سیاسی (از زبان کسانی مثل ما) گرفتند و مطرح ساختند.»

بعد از آن که قانون اساسی اجرایی شد، جامعه مدنی مثل قانون اساسی نقش مهمی دارد که باید ایفا کند. قوانین اساسی خودشان قادر به اجرا کردن خودشان نیستند و آرمان ها و یا فرآیندهای قانونی هم خودبخود قابل پیگیری و اعمال نیست. «اجرای قانون اساسی کار ساده ای نیست؛ قانون اساسی اجرا نخواهد شد مگر اینکه سیاستمداران، شهروندان، دادگاهها و دیگر نهادها اجرای آن را جدی بگیرند و برای عملی شدن آن گام بردارند.» گروههای جامعه مدنی از طریق کارهایی مانند ایفای نقش دیدبانی در مقابل هر نوع سوءاستفاده از قدرت دولتی، حمایت و ترویج آزادی و استقلال رسانه ها، و مطالبه احترام دولت به حقوق اساسی و فرآیندهای قانون اساسی، می توانند این علامت را بدهند که اگر رهبران در حفاظت از قانون اساسی ناکام بمانند برایشان هزینه خواهد داشت. «برای به دست آوردن نتیجه مطلوب، گروههای علاقه مند باید هوشیارانه برای اجرای همه نکات توافق شده در قانون اساسی فشار آورند و بر سر مطالبات مربوط به قانون اساسی چانه زنی کنند.» قانون اساسی چارچوبی را برای تحقق اهدافی مشخص تعیین می کند اما عملی شدن آن هم به رهبری سیاسی نیاز دارد و هم به مداخله شهروندان آگاه و مشارکت جو؛ از طریق این روند راه تحقق آرمان های قانون اساسی هموار می شود.

تاثیر قوانین بین المللی

حقوق بین الملل دارای برخی از اصول و هنجارها است که بر قوانین اساسی مدرن تاثیر داشته، بخصوص در زمینه حقوق بشر. برخی از قوانین اساسی توافق های بین المللی را در بدنه قانون وارد می کنند. قانون اساسی نیکاراگوئه، مثلا، تصریح می کند که مواد اعلامیه جهانی حقوق بشر مصوب 1948 و اعلامیه حقوق و تکالیف بشر آمریکا بر همه نهادهای حکومتی حاکم است. قانون اساسی کلمبیا مصوب 1991 مقرر می کند که هر گاه میان قوانین کلمبیا و حقوق بشر بین المللی تعارض پیدا شود، قواعد حقوق بشر برتری خواهند داشت. بعلاوه، تعلیق پیمان های بین المللی را که کلمبیا امضا کرده است ممنوع می کند حتی در زمان اعلام وضعیت فوق العاده در کشور.

سازمانهای بسیاری هستند که در مورد فرآیندهای قانون اساسی و طراحی قانون اساسی مشاوره می دهند و منابع ارائه می کنند از جمله سازمان ملل متحد و سازمانهای غیردولتی مستقل و دیگر گروهها. امروز بیشتر از هر زمانی می توان از تجربه کشورهای دیگر در تدوین قانون اساسی آموخت. آموختن از دیگر کشورها جریان مثبتی است، بخصوص وقتی که «روزهایی می رسد که نویسندگان قانون اساسی از خود می پرسند: ما خواهان چه چیزی هستیم و چگونه گزاره های قانونی را انشا کنیم که همان مقصود را برساند؟»، اما نباید اکتفا کنیم به اینکه «کشور ایکس این ماده قانونی را دارد و ظاهرا مشکل ما را حل می کند پس از آن استفاده می کنیم»؛ در این صورت نتیجه حتما با موفقیت بیشتری همراه خواهد بود. اصل مساله این است که نوشتن قانون اساسی باید فرآیندی داخلی باشد و مرتبط با فضای معین هر کشور و نیازهایش؛ تا چارچوب نهادینه ای را خلق کند که اصحاب قدرت و شهروندان کشور به ارزش نگهداری و رعایت کردن آن باور داشته باشند.

خوب است به دموکراسی اینطور نگاه کنیم که در درون زیست بومی رشد می کند که در آن بسیاری از سازه ها باید با هم کار کنند تا نهادهای دموکراتیک نقش خود را بدرستی ایفا کنند. قانون اساسی یکی از مهمترین این سازه ها ست چرا که دربردارنده اصول راهنما و قواعد معین و فرآیندها و ساختارهای نهادی است که در کنار هم “دستورنامه کار” سیستم دموکراتیک را می سازند. هم فرآیندهایی که طی آن قانون اساسی تدوین می شود، و هم محتوای اساسی آن، برای مشروعیت قانون اساسی و احتمال باقی ماندن چارچوب نهادی (یا تاسیسی) آن حیاتی است. پس از آن باید زمان و توجه صرف آن شود که برای ساختارهای حاکم و توزیع قدرتی که در قانون اساسی آمده اجماع عمومی به وجود آید. تحقق این معیار پایه – یعنی توافق در حمایت از قواعد دموکراتیک – چشم انداز حل و فصل منازعات به صورت مسالمت آمیز را از طریق نهادها و فرآیندهای پذیرفته شده تقویت می کند. اگر این توافق به دست آید، دموکراسی زمان لازم را به دست خواهد آورد که ریشه هایش را در جامعه بگستراند.

برای مطالعه بیشتر:

تحلیل ها

Bahout, Joseph. “The Unraveling of Lebanon’s Taif Agreement: The Limits of Sect Based Power Sharing.” Carnegie Endowment for International Peace. May 2016. http://carnegieendowment.org/files/CP_271_Bahout_Taif_Final.pdf

ConstitutionNet: این وبسایت محلی است برای ارائه منابع آنلاین و محصول همکاری مشترک آیدیای بین المللی (International IDEA) و اینتر-پیس (Interpeace) است. هدف این مجموعه آن است که اطلاعات ضروری در باره پایه نهادن قانون اساسی ارائه کند. منابع شامل این بخش ها ست: ابزارهای معرفتی، مواد آموزشی دوره ها، مقالات حاوی بحث ها و کتابخانه مجازی که مواد برگزیده ای در باره فرآیندهای تدوین قانون اساسی در سطح جهانی در آن گردآوری شده است. لینک دسترسی: http://constitutionnet.org

International IDEA. 2016. “Constitutional Transitions and Territorial Cleavages.” In Arabic. http://www.idea.int/publications/constitutional-transitions/ar.cfm

International IDEA. 2012. “A Practical Guide to Constitution Building.” http://www.idea.int/publications/pgcb/index.cfm

International IDEA and the Center for Constitutional Transitions. 2014. “Semi-Presidentialism as Power Sharing: Constitutional Reform after the Arab Spring.” http://www.idea.int/publications/constitutional-reform-after-the-arab-spring/loader.cfm?csModule=security/getfile&pageID=62980

Interpeace. “Constitution Making and Reform: Options for the Process.” 2011. http://www.constitutionmakingforpeace.org/sites/default/files/handbooks/Constitution-Making-Handbook-English.pdf

U.S. Institute for Peace. Gluck, Jason and Michelle Brandt. 2015. “Participatory and Inclusive Constitution Making: Giving Voice to the Demands of Citizens in the Wake of the Arab Spring.” http://www.usip.org/sites/default/files/PW105-Participatory-and-Inclusive-Constitution-Making.pdf

ویدئوها:

International IDEA. 2014. “What is a Constitution?” https://www.youtube.com/watch?v=0UzKD8rZCc0&list=PLwk0dJUMKEMwoupeLOeFBEafhE1w5w-KP

International IDEA 2014. “Why do Constitutions Matter?” https://www.youtube.com/watch?v=EeWfe2eZ_CI

International IDEA. 2014. “How are Constitutions Made?” https://www.youtube.com/watch?v=J36s0MTTxc8&list=PLwk0dJUMKEMwoupeLOeFBEafhE1w5w-KP&index=3

کتابها و مقالات:

Miller, Laurel E. editor. Framing the State in Times of Transition: Case Studies in Constitution Making. Washington, D.C. United States Institute of Peace. 2010. Print.

Schneier, Edward. Crafting Constitutional Democracies. New York: Rowman and Littlefield. 2006. Print.

Weingast, Barry R. “Constructing Self-Enforcing Democracy in Spain.” In Morris, Irwin, Joe A. Oppenheimer and Karol Edward Soltan. Politics: From Anarchy to Democracy. Stanford: Stanford University Press. 2004. Print.